Richiedenti asilo in Europa: la dichiarazione di Malta è un’occasione mancata. Ecco da dove ripartire

Il vertice di Malta sui migranti di fine settembre si è chiuso con una dichiarazione congiunta tra Italia, Germania, Francia e Malta. Il clamore mediatico che aveva accompagnato la conclusione del “summit” -prima che ne venisse diffuso il testo- si è spento. Proviamo a capire che cosa è effettivamente emerso in quell’incontro e se questo ha aperto o no effettive prospettive di cambiamento del sistema d’asilo in Europa. Nei giorni scorsi, nei quali il testo non era disponibile, adottando un atteggiamento prudente ma moderatamente ottimista, avevo iniziato a stendere parte delle riflessioni che seguiranno basandomi su indiscrezioni giornalistiche rilevatesi però in gran parte infondate. Lo avevo fatto perché, pur essendo ben consapevole delle difficoltà politiche presenti nel campo minato del tema della distribuzione dei rifugiati in Europa, confidavo, temo a torto, che la chiusura della parabola salviniana e le prime aperture sulla redistribuzione fatte da due grandi Paesi europei come la Germania e la Francia fossero segnali di una rinnovata consapevolezza politica che una svolta su questa tematiche cruciali per la vita dell’Europa sia oramai indifferibile. Ebbene, dopo avere preso contezza della dichiarazione di Malta è però difficile non provare un profondo senso di delusione. Alla domanda se la dichiarazione indichi, almeno in bozza, una direzione nuova sulla quale muoversi, la risposta che mi sento di dare, con onestà intellettuale, è negativa (pur sperando di sbagliarmi) giacché il testo è un coacervo di dichiarazioni abbastanza sconnesse e persino contraddittorie tra loro per le ragioni che vado ad indicare di seguito.

Malta e il fallito piano di ricollocazione del 2015
La dichiarazione di Malta, dopo avere superficialmente liquidato come poco efficace il ricorso alla clausola discrezionale del Regolamento Dublino (su cui tornerò in seguito) in base alla quale un Paese pur non competente ad esaminare una domanda di asilo di un cittadino di un Paese terzo può comunque decidere di esaminare detta domanda assumendosene volontariamente la competenza, riconosce la necessità di istituire un meccanismo che consenta una rapida ricollocazione delle persone salvate nelle operazioni di soccorso in mare superando possibili incertezze in merito alla prima accoglienza dopo lo sbarco (disembarkation reception) e alla successiva ricollocazione.

Quale è il meccanismo di solidarietà temporanea (temporary solidarity mechanism) che viene dunque proposto? Il testo della dichiarazione si fa sul punto del tutto vago ma è quanto meno indicato con sufficiente chiarezza il presupposto fattuale che determinerebbe l’applicazione del meccanismo di solidarietà temporanea ovvero il verificarsi di una pressione migratoria sproporzionata in un dato Stato (dispropotionate migratory pressure in a participating State)

La dichiarazione non rinvia ad alcun riferimento normativo specifico previsto dal diritto dell’Unione europea ma a prima vista l’obiettivo sembra potere essere quello di portare quanto prima all’attenzione del Consiglio europeo la proposta di adottare una decisione vincolante per tutti gli Stati Ue, ripercorrendo, con opportune varianti, la strada che venne adottata per la cosiddetta “relocation” (ricollocazione) attuata a seguito della Decisione (UE) 2015/1523 del Consiglio del 14 settembre 2015 che istituì misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia. Quella decisione stabilì “misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia, al fine di aiutare tali Stati membri ad affrontare meglio una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di Paesi terzi nel loro territorio” fissando però un criterio di applicazione assai stringente (che fu largamente criticato) in quanto erano“soggetti a ricollocazione ai sensi della presente decisione solo un richiedente appartenente a una nazionalità per la quale la percentuale di decisioni di riconoscimento della protezione internazionale, in base agli ultimi dati medi trimestrali Eurostat aggiornati disponibili per tutta l’Unione, è pari o superiore al 75 % delle decisioni sulle domande di protezione internazionale adottate in primo grado secondo le procedure di cui al capo III della direttiva 2013/32/UE.”

È noto che quel piano di ricollocazione, di durata biennale, fallì. Tra le ragioni di tale esito, v’è sicuramente l’irragionevole limitazione sopra esposta, ma non tratterò oltre in questa sede questo tema perché ci porterebbe fuori strada. Il punto attuale sul quale mi interessa richiamare l’attenzione è la base giuridica di quella decisione del Consiglio che trovava la sua base legale prioritariamente nell’art. 80 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) che prevede che “le politiche dell’Unione relative ai controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione e la loro attuazione devono essere governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra Stati membri, e gli atti dell’Unione adottati in questo settore devono contenere misure appropriate ai fini dell’applicazione di tale principio” nonché nell’art. 78 paragrafo 3 che prevede che “Qualora uno o più Stati membri debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di Paesi terzi il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare misure temporanee a beneficio dello Stato membro o degli Stati membri interessati. Esso delibera previa consultazione del Parlamento europeo”.

La decisione assunta dal Consiglio europeo nell’allora settembre 2015 risultava vincolante per tutti gli Stati dell’Unione, anche per coloro che da subito si rifiutarono di applicarla, come stabilì la Corte di Giustizia dell’Ue rigettando il ricorso presentato da due Stati che potremmo definire “i soliti noti” ovvero l’Ungheria e la Slovacchia.

Con la pronuncia della Grande sezione del 6 settembre 2017 nelle cause riunite C643/15 e C647/15, la Corte infatti rigettò le censure di Ungheria e Slovacchia relativamente alla presunta violazione dei principi di certezza del diritto e di chiarezza normativa, evidenziando come “occorre ricordare che la decisione impugnata è costituita da un insieme di misure provvisorie, comportanti un meccanismo di ricollocazione temporanea che deroga all’‘acquis’ relativo al sistema comune in materia di asilo soltanto su alcuni punti precisi ed espressamente elencati. Tale meccanismo si inscrive pienamente nel suddetto ‘acquis’, di modo che questo rimane, in via generale, applicabile”.

Prescindendo da valutazioni di altra natura sul fallimento che nei fatti ci fu nell’attuazione del programma di relocation, è indubbio che la Decisione del Consiglio del 2015 poggiava su una solida base legale perché le misure adottate erano chiare e precise ma soprattutto perché non era contestabile che gli Stati membri interessati, Italia e Grecia, stessero affrontando una “situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di Paesi terzi”.

Richiedenti asilo: l’Italia e l’emergenza che non c’è
Possono oggi essere adottate delle misure temporanee a beneficio dell’Italia con una decisione del Consiglio europeo che, magari più saggiamente di quanto avvenne nel 2015, non preveda alcun criterio di selezione dei richiedenti asilo da ricollocare tra tutti i Paesi Ue?

La risposta non può che essere negativa per una ragione tanto evidente quanto, temo, sconosciuta alla maggioranza dei cittadini italiani, ovvero che mancano del tutto le condizioni previste dal citato articolo del Trattato. Non c’è infatti per l’Italia alcuna situazione di emergenza che giustifichi oggi l’adozione di una tale decisione del Consiglio. Un’analisi dei dati sugli arrivi dei richiedenti asilo nel corso del 2018 forniti da Eurostat fa emergere, al contrario, il bassissimo numero di arrivi di richiedenti asilo in Italia, con un vero e proprio crollo nel 2019. L’unico Paese che versa in una situazione che potrebbe giustificare l’applicazione delle misure di emergenza richiamate all’art. 79 paragrafo 3 del TFUE, ovvero la cui situazione è critica in rapporto al numero assoluto di richiedenti giunti nel corso dell’ultimo anno, soprattutto se posto in relazione alla popolazione e al Pil, è la Grecia (a questo link i dati aggiornati al secondo trimestre 2019, ndr).

Se la dichiarazione di Malta non indica una strada
Chiarito dunque che difettano radicalmente i presupposti per far scattare un piano di ricollocazione vincolante, quale è, se ve n’è uno, il contenuto della dichiarazione di Malta? A quale nuova strada si fa riferimento? Purtroppo nessuna, né vecchia né nuova è indicata neppure in bozza ma non perché essa non esiste ma perché, per motivi che rimangono oscuri, la dichiarazione di Malta discetta di tutto e di nulla insieme evitando di indicare ciò che sarebbe possibile fare per iniziare da subito un cambio di rotta, pur nei limiti imposti dalla legislazione europea vigente in materia di asilo.

Agire è infatti possibile al fine di anticipare almeno parzialmente la riforma del Regolamento Dublino III utilizzando gli spazi giuridici consentiti dallo stesso Regolamento ed in particolare all’art. 17 che prevede che in deroga ai criteri di assegnazione della competenza “ciascuno Stato membro può decidere di esaminare una domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di un Paese terzo o da un apolide, anche se tale esame non gli compete in base ai criteri stabiliti nel presente regolamento”.

Anche se il Regolamento Dublino è uno strumento normativo molto rigido e prevede deroghe solo in casi eccezionali, il diritto dell’Unione non vieta in alcun modo che uno o più Stati concordino tra loro di assumersi la competenza all’esame delle domande di asilo (o più esattamente di protezione internazionale) presentate da richiedenti asilo che diversamente ricadrebbero nella competenza di altri Stati dell’Unione. Nel fare ciò possono adottare dei diversi “criteri di ripartizione” purché non confliggano con principi fondanti il Regolamento; per esempio non si possono adottare criteri che prevedano la separazione dei nuclei famigliari o che violino il superiore interesse del minore in particolare nel caso di minori stranieri non accompagnati, né si può prescindere dall’adesione volontaria del richiedente che deve accettare la nuova assunzione di competenza in un diverso Paese. A parte questi importanti ma contenuti vincoli, la sperimentazione può però mettere in discussione proprio il punto nodale del Regolamento ovvero spezzare il nesso tra Paese di primo arrivo e Paese competente ad esaminare la domanda, al fine di affermare il nuovo approccio politico in base al quale il richiedente arriva nella “casa comune” europea. Priva di pregio risulterebbe l’eventuale obiezione che una simile sperimentazione violerebbe il diritto dell’Unione per mancanza di certezza di diritto giacché se i criteri di ripartizione introdotti in via sperimentale tra i Paesi che aderiscono al programma sono chiari e precisi, il richiedente vi acconsente e la procedura di trasferimento da un Paese a un altro avviene secondo le procedure già previste dal Regolamento stesso o con esso compatibili, non v’è alcuna violazione del diritto dell’Unione. Indubbiamente se il richiedente non acconsente alla proposta di assegnazione della sua domanda ad altro Stato la competenza si determina secondo i criteri ordinari del Regolamento che non vengono certo modificati.

La “chiave di ripartizione” necessaria in vista della riforma del Regolamento di Dublino
Quali sarebbero dunque i nuovi criteri che si potrebbero introdurre per avviare una sperimentazione innovativa? Ovviamente è una scelta che compete alla trattativa politica ma è indubbio che questi criteri dovrebbero quanto meno avvicinarsi, con i necessari aggiustamenti tecnici, a quelli individuati dal Parlamento europeo nel testo di riforma del Regolamento Dublino III votato nel novembre 2017 ovvero l’introduzione, applicata al numero complessivo di arrivi di richiedenti asilo nella Ue avvenuto nel corso di un dato periodo precedente, di una “chiave di ripartizione” che permetta di calcolare la quota da assegnare ad ogni Paese calcolata sulla base del suo Pil e della popolazione. Un paradigma quindi completamente nuovo rispetto alla ratio su cui si fonda la norma attuale che si accompagna, bilanciandosi, al secondo fondamentale paradigma della riforma voluta dal Parlamento europeo; un paradigma indubbiamente più difficile da realizzare in una fase sperimentale ma che mi preme richiamare perché rischia di scivolare fuori dalla riflessione e dal dibattito, ovvero la codificazione, tra i criteri che permettono di individuare il Paese competente a farsi carico del richiedente, dei legami significativi (meaningful links) tra il richiedente stesso e un dato Paese dell’Unione derivanti dalla presenza di famigliari e parenti prossimi diversi dal coniuge e dai figli minori, precedenti significativi soggiorni nel Paese in questione per studio o per lavoro, sponsorizzazioni e altri legami più tenui (quali la conoscenza della lingua etc.).

Non vi sono dunque ostacoli di natura giuridica alla sperimentazione di un accordo regionale che anticipi la citata riforma del Regolamento Dublino III adottandone almeno in parte i criteri che, con gli opportuni aggiustamenti, verranno successivamente trasfusi nel futuro nuovo Regolamento e che possono intanto essere sperimentati tra gli stati consapevoli dell’urgenza di superare l’eccezionale stato di impasse in cui si trova oggi l’intera Unione.

Ben prima del vertice di Malta gli studiosi e gli enti che si occupano di tutela dei diritti dei rifugiati avevano avanzato delle proposte estremamente interessanti ed articolate di come potrebbe funzionare la sperimentazione di cui stiamo trattando. Tra esse segnalo, in quanto più articolata di altre, quella avanzata dall’European council on refugees and exiles (ECRE).

Il saldo negativo dell’Italia e la finzione del “campo profughi d’Europa”
Chiunque comprende a questo punto che il numero di adesioni al “gruppo degli Stati volonterosi” fa la differenza in quanto se ad aderirvi sono un numero ristrettissimo di stati, pur importanti (come la Germania e la Francia) diventa difficile realizzare, anche sotto il profilo politico, una effettiva anticipazione dei criteri da porre a base della riforma del Regolamento Dublino. Allo stato attuale dei fatti, anche ipotizzando uno scenario di aumento significativo degli arrivi dei richiedenti asilo, l’Italia rimane un Paese a forte saldo negativo rispetto ad un programma di ripartizione fondato sui criteri giuridici sopra descritti. Un accordo di ripartizione attuato solo tra Italia, Malta, Francia e Germania non determinerebbe infatti alcuna distribuzione dall’Italia verso gli altri Paesi (da Malta sarebbe invece più probabile in ragione della diversa pressione su quel piccolo territorio) anche se avrebbe l’indubbio pregio di presentare ai cittadini europei ed italiani la nuda verità spogliata dalla malevola propaganda e dalla distorsione della realtà costruita dall’estrema destra salvinana. Chiunque comprende che si tratterebbe probabilmente di un’operazione politicamente non sostenibile. Per renderla accettabile bisognerebbe dunque continuare a mentire, seppure, per così dire a fin di bene, ovvero trasferire nei due citati grandi Paesi europei i richiedenti asilo fingendo l’esistenza in Italia di una emergenza che non c’è al solo scopo di sostenere il cambiamento politico in atto nel Paese?

Anche ignorando gli interrogativi etici che questa finzione solleva c’è da chiedersi se perseguirla non produca il risultato opposto a ciò che si vuole ottenere ovvero quello di rafforzare la falsa narrazione dell’Italia quale “campo profughi d’Europa” e dell’Europa “matrigna” che per molto tempo avrebbe abbandonato al suo destino il nostro Paese. La rinnovata solidarietà europea e l’allentamento ulteriore del carico di accoglienza sull’Italia potrebbero infatti essere letti come minimo gesto riparatore dei torti passati verso l’Italia che la classe politica aveva avallato fino a quando un rude ma coraggioso ex ministro dell’Interno, salvatore della patria, non aveva posto fine a quell’andazzo. Le responsabilità della Lega e di tutta l’estrema destra italiana che hanno incessantemente alterato la realtà e operato per evitare la soluzione dei problemi rimarrebbero in tal modo del tutto occultate.

Come uscire dalla crisi
La via d’uscita a questo beffardo esito tuttavia c’è e ritengo che sia alla portata della fase politica europea attuale: consiste nell’avvio di un programma che, sulla base giuridica del citato art.17 del Regolamento Dublino III, coinvolga un numero congruo di Stati (sembra possibile coinvolgere oggi almeno Spagna, Belgio, Olanda, Portogallo, Norvegia, Svezia, Lussemburgo, Svizzera) che si impegnano a dare attuazione in via temporanea ai criteri individuati nel testo di riforma del Regolamento Dublino III votato dal Parlamento europeo nel novembre 2017. Un simile approccio non può prescindere dal coinvolgimento della Grecia, Paese dal quale verrebbe effettuata con priorità la redistribuzione; gli stessi criteri di ripartizione, qualora sarà necessario, potranno però essere applicati anche all’Italia con rigorosa equità, fatta salva la possibilità che i vari Stati aderenti al programma decidano comunque di accordare a Italia, a Malta, Grecia e Spagna una sorta di trattamento ancor più favorevole, almeno per un dato periodo di tempo, in considerazione dell’onere che incombe sui Paesi di primo arrivo nella organizzazione dei soccorsi e nella gestione della prima assistenza.

Così operando si renderebbe concreta e comunicabile alla cittadinanza una narrazione degli eventi corrispondente alla realtà e si produrrebbe un salto di qualità nel dibattito politico e mediatico sulle politiche migratorie iniziando a far ragionare non su false ricostruzioni ma sull’adozione di criteri equi e razionali che come tali valgono per tutti. Criteri che, se ben comunicati e compresi, possono far giungere la maggioranza dei cittadini ad accettare persino ciò che oggi pare impossibile ovvero che i richiedenti asilo ci sono anche in Italia come altrove e che di essi ce ne dobbiamo occupare non di più ma almeno come gli altri. Di un simile concreto disegno politico di cambiamento sorretto da robuste basi giuridiche, purtroppo, non v’è traccia nella vacua dichiarazione di Malta che rappresenta un’occasione di cambiamento ancora una volta mancata.

Gianfranco Schiavone è vice-presidente dell’Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione (Asgi) e presidente del Consorzio italiano di solidarietà-Ufficio rifugiati Onlus di Trieste

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