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Politiche sociali: l’opportunità della coprogettazione

Introdotto nel nostro Paese nel 2000, lo strumento di “sussidiarietà orizzontale” tra pubblico e terzo settore stenta a decollare. Eppure introduce un principio innovativo: il privato non “eroga” un servizio ma lo “costruisce” con gli enti locali

Tratto da Altreconomia 190 — Febbraio 2017
L’attività di educativa di strada durante l’evento “Popolandomi” organizzato a Milano dall’associazione Villa Pallavicini - Archivio COMIN
L’attività di educativa di strada durante l’evento “Popolandomi” organizzato a Milano dall’associazione Villa Pallavicini - Archivio COMIN

I ragazzi del Parco sono stati i protagonisti del progetto. Abbiamo lavorato sui loro desideri, i loro interessi. Li abbiamo incontrati, ascoltati, coinvolti nell’organizzazione di eventi, laboratori e iniziative”. Anna Monti fa parte della cooperativa sociale milanese COMIN (www.coopcomin.org), nata a Milano nel 1975 e che oggi conta 205 soci. Quando descrive il progetto di “educativa di strada” di cui è coordinatrice, partito nel 2014 e condotto nella zona 2 del capoluogo, nel Parco della Martesana, insieme ad altre due realtà del sociale -Tempo per l’infanzia e la cooperativa Giostra-, non usa mai il singolare. L’aggregazione spontanea di giovani tra i 14 e i 18 anni è stata costruita passo per passo, coinvolgendone quasi cento all’anno. “Il luogo d’intervento è uno spazio pubblico dove i giovani cittadini, italiani e stranieri, si ritrovavano spontaneamente. Un’aggregazione debole intorno a un anfiteatro”. Grazie (anche) al lavoro di COMIN, quello spazio è stato motore di laboratori per agronomi o giovani fotografi, eventi sportivi, contest artistici. Monti li chiama “legami territoriali”. Oltre al merito, quel che rende interessante il progetto è lo strumento che un soggetto “maturo” del terzo settore ha utilizzato per dargli gambe. Si tratta della “coprogettazione sociale”. Chi lo “cogestisce”, infatti, è il Comune di Milano (in questo caso l’assessorato alla Coesione sociale e sicurezza). Il Comune non ha “esternalizzato” il servizio ma -com’è previsto nella coprogettazione- l’ha immaginato, abbozzato, disegnato e colorato insieme al soggetto individuato. La chiave di volta, come spiega Monti, è stata il “confronto tra le parti in gioco”.

La coprogettazione è uno strumento ancora innovativo di “sussidiarietà orizzontale”, dove pubblico e privato non si scambiano corrispettivi e prestazioni ma collaborano orizzontalmente. Tutto è nato nel 2000 con la legge 328, la prima, seppur incompleta, “fonte”. Un anno più tardi, nel marzo 2001, un decreto ministeriale ha regolato la materia, stabilendo principi interessanti che una recente pubblicazione ha deciso di recuperare e valorizzare. S’intitola “La coprogettazione sociale” (Erickson, 2016) ed è curata da Marco Brunod -psicosociologo e professore presso il dipartimento di Psicologia di Milano-Bicocca-, Mario Moschetti -ex segretario comunale e ora consulente in materia di coprogettazione- ed Emanuela Pizzardi -anch’egli consulente e formatrice-.

“Nella coprogettazione -spiega Moschetti- il ruolo del soggetto pubblico non è quello di acquirente o committente di prestazioni e neppure il ruolo del soggetto del Terzo settore quello di fornitore o erogatore di prestazioni e servizi come nei rapporti dell’appalto di servizio”. Dove cioè il pubblico, contrariamente alla prassi, “compensa” gli oneri del privato sociale, senza garantire alcun utile d’impresa. Un approccio distante da quella che Moschetti definisce una “logica efficientistica e mercantile dell’appalto”.

Il suo è un “elogio critico” di questo strumento innovativo e sperimentale. Ne esalta le luci -principi, modalità, risultati- senza nascondere le ombre. La più evidente tra queste è la risposta lenta che le Regioni italiane hanno messo in campo nel recepire le norme di inizio anni Duemila. A un convegno tenutosi a Napoli a novembre 2016 proprio su questo tema, il curatore del volume ha elencato le “discipline regionali della coprogettazione”. Sono dieci. La Lombardia ha deliberato le proprie “regole” nel 2011, come il Friuli-Venezia Giulia, mentre l’Emilia-Romagna solo nel 2016.
Un ritardo che si accompagna al drammatico andamento delle risorse pubbliche destinate al sociale. Secondo i dati della Segreteria della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, infatti, i fondi per le politiche sociali in Italia sono passati da una dotazione di 2,067 miliardi di euro del 2008 -l’anno dello scoppio della crisi economica e finanziaria- a una di 905 milioni di euro: -56,2%. A fronte delle difficoltà statali, è cresciuto il contributo garantito dalle fondazioni di origine bancaria alla voce “Assistenza sociale” (124,5 milioni di euro nel 2012, 138,2 milioni nel 2015). Un contributo fondamentale dal quale però non è pensabile dipendere, tenendo presente il contesto sempre più problematico degli istituti di credito italiani.

“Il legame forte è quello della corresponsabilità nello spendere soldi pubblici nell’interesse dei cittadini. Il Comune non si limita a una verifica fredda ma pensa insieme a te a come spenderli” (Anna Monti, COMIN)

È in questo quadro che la “condivisione” virtuosa potrebbe funzionare, e funzionare meglio. Anna Monti della COMIN usa un’espressione felice per raccontare l’approccio nei confronti delle risorse messe a budget per il progetto di “educativa di strada”: “Il legame forte è quello della corresponsabilità nello spendere i soldi pubblici nell’interesse dei cittadini. Il Comune non si limita a una verifica fredda di voci o preventivi ma pensa insieme a te a come spenderli”.
L’esperienza milanese riguarda anche altri assessorati del Comune. Silvia Zandrini fa parte del Coordinamento dei servizi sociali specialistici presso l’assessorato alle Politiche sociali. “Regione Lombardia ha costruito la cornice di riferimento nel 2011 -racconta- motivo per cui i primi avvisi di coprogettazione su cui abbiamo lavorato risalgono al 2013”. I progetti, all’inizio, erano tre: dalla valorizzazione delle risorse genitoriali in ambito familiare alle “emergenze sostenibili” di minori stranieri non accompagnati. Oggi quelle progettualità sono cresciute fino a 9. La “coprogettazione” ha cambiato l’approccio del “committente” pubblico. “Una volta si partiva dalla nostra percezione sui bisogni di un’area definita sinteticamente ‘infanzia’: uno studio interno veniva condotto dai servizi ingaggiati in prima istanza, affiancato eventualmente da uno studio universitario, dal confronto con esperienze diverse, ascoltando il terzo settore ma non in modo strutturato”. Lo strumento “orizzontale” condiziona anche l’indagine dei bisogni. Si tratta di un “lavoro di costituzione e interfaccia del nostro assessorato con il forum del terzo settore cittadino, così da poter leggere i bisogni e costruire un piano d’intervento condiviso” (Zandrini). Il punto di forza è la flessibilità: “Quando l’ente ricorre ad una gara classica o a un capitolato -prosegue Zandrini- questo deve per forza irrigidire le finalità, gli obiettivi, i servizi, gli interventi. Non fosse altro perché sono scritti subito e in modo dettagliato e dunque rigido, poco flessibile in un percorso articolato su più anni”. La coprogettazione ribalta questa prospettiva, mettendo sullo stesso piano gli attori e favorendo interventi modulabili. Non significa favorire accordi interessati o spartizioni. Il percorso di una “istruttoria pubblica” resta fermo, seppur (in teoria) depurato del carattere competitivo. La differenza sta nel fatto che l’“avviso pubblico” elaborato dal committente (il Comune, in questo caso) non reca un elenco cristallizzato di azioni, bensì riporta dei “filoni” (“Uno scheletro senza muscolatura”, spiega Zandrini). I contenuti vengono poi “cogestiti” dalle parti, in maniera elastica e senza ovviamente snaturare l’oggetto dell’intervento.

Dopo i fatti di Mafia capitale, però, l’idea che i servizi sociali possano essere gestiti in “partnership”, anche fuori da canali “competitivi” dove l’offerta economica possa condizionare la qualità e la continuità socioassistenziale, è percepita come l’anticamera di accordi sottobanco, poco trasparenti e contro gli interessi pubblici.
Liviana Marelli, referente del Coordinamento Nazionale Comunità di Accoglienza (CNCA, www.cnca.it) per l’infanzia, l’adolescenza e le famiglie e direttore generale della cooperativa sociale “La grande casa” (www.lagrandecasa.net), diffida dal puntare il “faro della concorrenza” su un ambito sensibile come quello del sociale. Due interventi, in particolare, la preoccupano. Il nuovo Codice degli appalti (dlgs 50/2016) e le “Linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali” pubblicate nel gennaio 2016 dall’Autorità nazionale anticorruzione (Anac). “Per appalti di servizi sociali al di sotto della soglia di 750mila euro -spiega Marelli- sono previsti strumenti di ‘garanzia concorrenziale’ quali il sorteggio o il principio di rotazione. Un approccio di questa natura limita fortemente la coprogettazione”.
Moschetti, che pure rileva l’“incertezza tuttora esistente”, è più prudente. “L’istruttoria pubblica di coprogettazione non rientra nel Codice dei contratti -spiega- tanto che l’Anac le ha anche dedicato un apposito paragrafo nelle sue linee guida. Tra i principi che l’Autorità richiama non c’è quello di concorrenza; questa piuttosto parla di procedura di evidenza pubblica che non è sinonimo di gara”. Fatto sta che nel dubbio e nell’incertezza gli “avvisi” di co-progettazione si sono sostanzialmente bloccati nelle stanze dei funzionari comunali, come racconta Marelli dall’osservatorio del CNCA.

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