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Cooperazione internazionale, una riforma a metà

I due maggiori limiti della legge per l’azione di sviluppo nei Paesi del Sud del mondo approvata nell’estate del 2014 dal Parlamento sono l’incertezza sullo stanziamento delle risorse, e la mancata autonomia dell’Agenzia italiana per la cooperazione dal ministero degli Esteri.
Intervista a Eduardo Missoni, medico, a lungo cooperante, professore all’Università Bocconi e autore -per Action Aid- di un’analisi sugli "ostacoli da superare" per la piena attuazione delle nuove disposizioni di legge

“Una riforma della disciplina italiana per la cooperazione allo sviluppo era fortemente attesa, perché la legge 49/87 -indipendentemente dal fatto che fosse una buona legge o meno- non è mai stata realmente applicata”. Eduardo Missoni è un medico ed insegna all’Università Bocconi: è esperto di cooperazione, e a partire dagli anni Novanta ha partecipato alla stesura di più progetti di riforma del settore. Oggi che è passato quasi un anno dall’approvazione della legge “Disciplina generale sulla cooperazione internazionale allo sviluppo” (l. 125/2014, dell’11 agosto), l’attesa riforma, ha curato un dettagliato documento d’analisi –“Cooperazione italiana: gli ostacoli da superare”, pubblicato da ActionAid– che evidenzia i limiti del testo approvato, nonché i ritardi nella sua attuazione.   

Uno dei principali punti deboli è -secondo Missoni- il tema della “disponibilità delle risorse, e della certezza degli stanziamenti: la l. 125/2014 non specifica meccanismi che permettano agli attori della cooperazione di programmare interventi pluriennali, che è un’esigenza importantissima per l’azione nei confronti dei beneficiari. Questa ‘esigenza’ è riconosciuta come tale anche nel documento per la programmazione triennale delle priorità italiane per l’attività di cooperazione, un documento approvato a metà giugno dal Consiglio dei ministri, che raccomanda al legislatore di approvare una legge per far chiarezza sulla disponibilità delle risorse” spiega Missoni, che si chiede se non fosse più semplice intervenire in materia nel testo appena approvato. “Il Parlamento poteva non definire gli stanziamenti in modo quantitativo, ma almeno definire meccanismi in grado di non ‘ancorare’ gli interventi di cooperazione a un’azione annuale, legata all’approvazione della Legge di Stabilità, con conseguente incertezza e volatilità dei fondi rispetto agli impegni presi”. Per inciso, nel 2014 l’Italia è “ferma” allo 0.16% del Pil, contro lo 0,17% del 2013 (e ben lontano dall’obiettivo dello 0,7%, fissato per il 2015 in seno all’ONU per raggiungere gli Obiettivi di sviluppo del millennio).

In altri ambiti, sottolinea Missoni, la legge di riforma della cooperazione è invece estremamente puntuale, ad esempio nel definire “il numero massimo del personale della neonata Agenzia italiana per la cooperazione e anche della Direzione generale cooperazione presso il ministero degli Affari esteri, che quindi non potranno ‘crescere’, come potrebbe avvenire correttamente se l’Italia impegnasse maggiori risorse per la cooperazione internazionale”.

Per quanto riguarda l’Agenzia, secondo Missoni è limitante che essa sia pensata come uno “strumento dei ministeri, con funzioni gestionali. L’Agenzia che avevamo immaginato nella stesura di altri testi di legge aveva un maggior grado di autonomia, e non dipendeva necessariamente dal ministero degli Affari esteri”. Ciò avrebbe potuto garantire, spiega Missoni, una risposta “alla limitata efficienza della struttura preposta alla cooperazione, cioè la Direzione generale della cooperazione allo sviluppo, dove è sempre esistita una commistione tra il livello politico e quello di attuazione, all’interno di una struttura che eminentemente politica, com’è il MAE, dove lavorano diplomatici la cui ambizione professionale non ha quasi mai coinciso con la cooperazione, e che per sua natura comporta  una elevata rotazione dei direttori e capi-ufficio, quando ci sarebbe bisogno di continuità e competenze dedicate”.

Nonostante tutti i limiti, secondo il professore dell’Università Bocconi l’elemento cardine della nuova legge -fare della cooperazione un ispiratore della politica estera- rappresenta (ancora) una sfida importante: “Nel dibattito sullo sviluppo, c’è una tendenza ovunque a portare coerenza delle politiche: tutti gli strumenti devono essere indirizzati ai fini dello ‘sviluppo’ (è aperto tuttavia il dibattito su quali siano gli obiettivi dello sviluppo!), e ciò implica che anche strumenti più tradizionali, come gli investimenti diretti del settore privato, possano portare sviluppo, perché servono a dinamizzare i mercati. Resta, però, che questo tipo di interventi non necessariamente favorisce i gruppi più deboli della società, e quindi la risposta è politica: c’è bisogno di una capacità di indirizzo, e di onestà intellettuale per definire il vero interesse per uno sviluppo sano e sostenibile”.

Secondo Missoni, un possibile ruolo positivo del “privato” come attore della cooperazione dipende dalla capacità di gestione che spetta al pubblico, per quanto riguarda il monitoraggio, la trasparenza del ruolo del privato e la capacità di regolamentare ‘chi’ può definirsi attore di cooperazione, perché i ‘paletti’ definiti nella legge, che fanno riferimento agli strumenti volontari di regolazione della responsabilità sociale d’imprese, sono spesso linee guida e raccomandazioni che non hanno nessuno strumento di controllo, come il Global Compact dell’ONU”. 

Ecco perché tra le raccomandazioni che Eduardo Missoni indirizza al ministero degli Affari esteri c’è quella di “assicurare il rispetto delle finalità della cooperazione allo sviluppo e il principio di solidarietà ai quali si devono attenere tutti i soggetti coinvolti nella legge di riforma, siano essi pubblici o privati, rimarcando la subalternità degli altri legittimi obiettivi, quali, a titolo di esempio, la ricerca del profitto o l’internazionalizzazione delle imprese”. Domani, 7 luglio, il professor Missoni interverrà come moderatore al dibattito di presentazione della pubblicazione “Il settore privato nella cooperazione italiana”, organizzato a Roma da ActionAid.

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