Più pace e welfare e meno spese militari per il 2014

Quest’anno Altreconomia ha contribuito a stendere la sezione su "Cooperazione, pace e disarmo" del rapporto "Sbilanciamoci!", campagna di cui è promotrice."Sbilanciamoci!" analizza il bilancio dello Stato e lo rimodula con scelte che privilegiano i diritti, la pace e l’ambiente. Il nostro Francesco Vignarca, in collaborazione con Leopoldo Nascia,  ha preso il testimone dal compianto e recentemente scomparso Massimo Paolicelli, compagno di mille azioni pacifiste e disarmiste e co-autore de "Il caro armato" (Altreconomia edizioni).

Di seguito trovate il testo della sezione relativa, mentre tutto il Rapporto è scaricabile a questo indirizzo. La dedica introduttiva a Massimo è invece questa:

Le “controfinanziarie” di Massimo

Il 1° novembre scorso è scomparso Massimo Paolicelli, protagonista del movimento degli obiettori di coscienza 
e pacifista degli ultimi 20 anni. Da quando è nata la Campagna Sbilanciamoci!, nel 1999, Massimo ha sempre curato la sezione delle spese militari del nostro rapporto annuale sulla Controfinanziaria.

Ogni anno il suo prezioso lavoro ha permesso a Sbilanciamoci! di fornire analisi puntuali e approfondite sulle spese della Difesa, ma anche di formulare proposte alternative alla Difesa armata e all’interventismo militare. Per Sbilanciamoci! ha seguito tante altre iniziative e campagne, tra cui quella contro gli F35 e quella per la difesa e il rilancio del Servizio Civile Nazionale.
Sempre generoso e puntuale, Massimo Paolicelli è stato un punto di riferimento su cui Sbilanciamoci! sapeva di poter contare, sempre. Una persona che è stata sempre coerente e fedele ai suoi principi di pace, nonviolenza e giustizia.

A Massimo dedichiamo il Rapporto 2014 di Sbilanciamoci!

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Anche per il 2014 il nostro Paese si accinge ad impostare un bilancio che è direttamente legato alla situazione di ristrettezze della finanza pubblica e di situazione economica incerta e problematica. Dal 2008 la crisi ha spinto i Governi, non solo italiani, a mettere in discussione i capisaldi del welfare con un peggioramento di sanità, pensioni e delle condizioni lavorative ma senza vedere interventi dello stesso tenore sull’ambito militare. Le risorse a disposizione del Ministero della Difesa non sono state toccate in maniera sensibile, così come non è avvenuta alcuna revisione delle modalità di selezione e di implementazione degli investimenti in sistemi d’arma, assai costosi per le casse dello Stato e di dubbia utilità per le prospettive di politica estera. 

L’esempio più chiaro è il dibattito sull’opportunità di acquisire gli F-35 che prosegue a livello istituzionale: il Parlamento ha votato mozioni che congelano in parte l’acquisto, ma la Difesa continua per la propria strada, e le Commissioni Difesa di Camera e Senato stanno svolgendo da qualche mese un’indagine sui sistemi d’arma finalizzata a raccogliere elementi utili all’analisi e le decisioni. Azione inserita nella prospettiva del Consiglio Europeo del prossimo Dicembre in cui per la prima volta gli Stati Membri potranno parlare di integrazione degli eserciti europei ma, grazie alla miopia delle scelte dei singoli Governi, ogni paese ‘grande’ dell’Unione disporrà di un caccia diverso: Rafale per la Francia, Eurofighter per la Germania e F-35 per Italia e Regno Unito (con qualche decina anche di EFA).

La comprensione dell’evoluzione dei sistemi d’arma da acquisire per la difesa del Paese deve essere contestualizzata in un quadro economico e politico più ampio e soprattutto all’interno dei vincoli di spesa di bilancio complessivo dello Stato. Una visione d’insieme di elementi quali la spesa militare, il mercato dei sistemi d’arma, la composizione delle Forze Armate e le criticità ancora irrisolte della struttura del ministero della Difesa, diventa determinante per la scelte degli strumenti legislativi da adottare e per le scelte di spesa. Alcuni rappresentanti delle istituzioni hanno evidenziato una presunta diminuzione di circa il 20% in dieci anni della spesa militare sulla base dei dati del Sipri. In realtà tale lettura è assai superficiale sia perché viene smentita dalle cifre ufficiali di Bilancio, sia perché i dati Nato, base delle stime Sipri, conteggiano dal 2007 per l’Italia una revisione della definizione di spesa militare con un calo della stessa solo apparente (lo certificano gli stessi bollettini ufficiali dell’Alleanza). 

Dal 1948 la spesa militare in Italia è sempre cresciuta in termini reali e proprio negli ultimi vent’anni, secondo la base dati della spesa pubblica per funzioni pubblicata dall’Istat, ha registrato un aumento di quasi il 25% in termini reali per la sola “Funzione Difesa” grazie alla spinta alla crescita dovuta all’azione di tre elementi: burocrazie militari, obiettivi di politica estera e industria militare. La definizione funzionale, adottata dall’Istat sulla base delle metodologie Eurostat di classificazione della spesa pubblica, registra un incremento reale dal 1990 al 2011 della funzione difesa che sale da 20,6 miliardi di euro nel 1990 a 25,3 miliardi di euro nel 2011 (1,6% del Pil) per un aumento percentuale del 23,1% . 

Il costo elevato delle forze armate italiane deriva anche dalla composizione verso un “esercito di comandanti”: nel 2012, su un totale di 180mila militari e 30mila civili, le Forze Armate avevano in organico 23mila ufficiali, 72mila sottoufficiali e appena 83mila volontari di truppa. Un numero tanto elevato di ufficiali e sottoufficiali fa lievitare i costi e crea inefficienze nelle catene di comando e nelle procedure decisionali, inevitabilmente più lunghe e complesse. Nel 2011 il Ministro-Ammiraglio Di Paola del Governo Monti ha stabilito un percorso mirato a ridurre la quantità delle forze armate, fino a 150mila militari, cambiandone anche la composizione. Il piano di rientro ha prospettato la riduzione delle posizioni di vertice e uno sfoltimento del personale di carriera, ma con modalità discutibili, poiché prevede la sostituzione dei militari ai civili, che vengono ridotti di oltre 10mila unità e lo spostamento degli esuberi delle Forze Armate in altri settori della pubblica amministrazione con problemi gestionali e con un saldo nullo per il totale della spesa pubblica. Considerando poi che nelle previsioni la riforma dovrebbe andare a regime a metà del prossimo decennio e, non essendo ancora partita, non risulta plausibile nemmeno giungere al passaggio intermedio di 170.000 effettivi al 1 gennaio 2016. In realtà la revisione dello “strumento militare” andrebbe compiuta a valle dell’elaborazione di un nuovo “Modello di Difesa” e dopo una reale ed accurata spending review con la finalità di ridurre strutturalmente il sovrannumero di ufficiali e sottoufficiali nelle Forze Armate e rendere credibile una politica che dovrebbe fornire una stabilità nel tempo. A nostro parere il Modello di Difesa andrebbe ripensato alla radice e sulla base delle effettive necessità/minacce del Paese, non con un taglio lineare e asettico di 30mila unità di personale militare (senza contare i civili) in un periodo peraltro troppo lungo.

Una Commissione parlamentare dovrebbe rivedere obiettivi e mission dello strumento militare secondo le necessità della politica estera e interna. Dopo la definizione degli scenari tale commissione dovrebbe impostare un modello amministrativo moderno per il Ministero della Difesa eliminando duplicazioni e accorciando le procedure decisionali. Solo dopo avere progettato la ristrutturazione della macchina burocratica la Commissione potrebbe stimare il numero di unità di lavoro necessarie per la burocrazia del ministero (sia civili sia militari) per poi stabilire la dimensione delle forze operative anche tenendo conto delle dinamiche Europee. L’obiettivo dovrebbe essere quello di ridurre il personale preposto alla Difesa, incrementando la quota di personale operativo, mantenendo la presenza prevalente del personale civile nell’amministrazione oltre a raggiungere risparmi in breve tempo per il bilancio pubblico. Con tale proposta sarebbe possibile arrivare in un periodo non lungo a Forze Armate dimensionate sulle 120mila unità con una quota di personale operativo assai maggiore di quella attuale. Un congelamento di qualche anno delle ammissioni alle Accademie consentirebbe un maggiore riassorbimento del sovrannumero di ufficiali e sottoufficiali rendendo più breve il percorso verso gli obiettivi di dimensione e composizione delle forze armate.

Per quanto riguarda le previsioni sul 2014, provvedimenti riguardanti la Difesa sono presenti sia nella Legge di Bilancio che nella Legge di Stabilità. I Decreti predisposti dal Governo da un lato definiscono nella nuova e recente veste contabile il bilancio a disposizione del Ministero di via XX Settembre e dall’altro predispongono nuovi contributi pluriennali. Purtroppo si ripete la consuetudine di spezzare la spesa militare italiana complessiva su più capitoli e su più Ministeri. Ciò rende difficile valutare appieno con un semplice sguardo l’impatto di queste scelte di bilancio, considerando anche che nei documenti preliminari a disposizione di Parlamento ed opinione pubblica non tutti i dettagli sono disponibili.

Le stime elaborate dalla Campagna Sbilanciamoci (a partire dalla situazione precedente la discussione parlamentare) porta ad una spesa militare complessiva per il 2014 di almeno 23,6 miliardi di euro. Il totale è inferiore di circa 400 milioni rispetto alle stime di previsione 2013 (-1,7% di variazione) ma ancora superiore di quasi 700 milioni rispetto al livello del 2012.

Per arrivare a questa cifra dobbiamo sommare diversi capitoli il più cospicuo dei quali è costituito dal Bilancio effettivo del Ministero della Difesa, dettagliato in una tabella allegata alla Legge di Bilancio. Questo documento costituisce la base di quella che, in anni passati, era denominata “Nota aggiuntiva allo stato di previsione per la Difesa” e che nel 2013 è divenuta il “Documento Programmatico Pluriennale” ma non mostra ancora, nella stesura attuale, lo stesso livello di dettaglio. Una mancanza non da poco considerato che il Parlamento deve votare l’adesione alla proposta governativa sulla base di questa documentazione. Tra le altre cose non è possibile oggi, tranne che per casi particolari, sapere quanti soldi siano stati impegnati su un singolo sistema d’arma. Partendo da questi elementi, la cifra totale a disposizione della Difesa per il 2014 sarà di 20 miliardi e 227 milioni di euro con un rapporto dell’1,26% rispetto al Pil previsionale (in calo dal 2013 quando ci si assestava di poco sopra l’1,3% – non l’1,33% come stranamente riportato nella documentazione). Questa flessione deriva da un calo nella disponibilità complessiva di 475 milioni di euro che era già stata impostata nel pluriennale del Bilancio 2013 votato un anno fa. Non un “sacrificio” imprevisto ma il mantenimento di precedenti indicazioni che intanto avevano permesso alla Difesa di assorbire gli effetti combinati delle spending review di Tremonti e Monti. 

Guardando alla ripartizione classica: la Funzione Difesa (le tre Forze Armate) è in calo di circa 350 milioni ma rimane sopra i 14 miliardi e la Funzione Sicurezza Territorio (i Carabinieri) è in minima flessione a 5,6 miliardi complessivi. Le funzioni esterne prendono le briciole (meno di 100 milioni) mentre rimane rilevante a 450 milioni l’impatto dell’ausiliaria, cioè l’indennità pagata a ufficiali “a riposo” come premio per il loro rimanere “a disposizione” del Governo. Lo squilibrio di spesa, a parole non voluto da anni, permane anche per il 2014: negli ambiti operativi gli stipendi e il mantenimento degli effettivi si prendono il 75% (il 67% limitatamente alla Funzione Difesa) ben lontana dall’obiettivo dichiarato del 50%. A farne le spese ancora una volta il cosiddetto “Esercizio” cioè la gestione operativa e all’addestramento dei soldati che conferma il rischio di blocco funzionale negli ultimi anni sempre superato usando la stampella dei fondi per le missioni all’estero. 

Come ultima porzione del bilancio della Difesa, l’Investimento (per la gran parte acquisizione di nuovi sistemi d’arma) sembra subire una diminuzione di circa 180 milioni di euro (in totale 3,3 miliardi) ma ciò viene ampiamente compensato dall’aumento dei fondi provenienti dal Ministero per lo Sviluppo Economico messi a disposizione della Difesa per la “Partecipazione al Patto Atlantico e ai programmi europei aeronautici, navali, aerospaziali e di elettronica professionale”. Soldi che sono quindi da considerare a tutti gli effetti parte della spesa militare. Si conferma quindi l’utilizzo come sponda di capitoli in questo dicastero per aumentarne l’impatto. L’ammontare previsto è di poco superiore ai 2,6 miliardi con una crescita di circa 330 milioni (il 14% in più) rispetto allo scorso anno. Il totale per investimento a disposizione della Difesa nel 2014 sarà di 5865 milioni di euro. Della destinazione precisa dei soldi provenienti dal MiSE, in quanto derivanti da contributi di spesa pluriennale che si sono agglomerati e sommati nel tempo, abbiamo qualche indicazione maggiore. I fondi, come già in passato, serviranno per circa un miliardo alla realizzazione del programma pluriennale del caccia Eurofighter (la cui ipotesi di spesa complessiva è stata aumentata di 3 miliardi proprio nel 2013), alla costruzione di concerto con la Francia delle fregate multi-missione FREMM con quota di 785 milioni ed infine alla realizzazione di un Veicolo Blindato Medio 8×8 “Freccia” per l’esercito. Tutti programmi considerati a parole “di particolare valenza industriale per l’impegno e l’innovazione tecnologica (…) e il consolidamento della competitività dell’industria aerospaziale ed elettronica” ma in realtà progetti “di elevata priorità ed urgenza per la Difesa”. 

Ma il meccanismo dei contributi pluriennali viene utilizzato anche nella Legge di Stabilità in corso di approvazione. Nell’articolo dedicato alle “risorse per lo sviluppo” si prevede dal prossimo anno: “al fine di assicurare il mantenimento di adeguate capacità nel settore marittimo a tutela degli interessi della sicurezza nazionale e nel quadro di una politica comune europea, consolidando strategicamente l’industria navalmeccanica ad alta tecnologia, sono autorizzati contributi ventennali (…) di 80 milioni di euro a decorrere dall’esercizio 2014, di 120 milioni di euro a decorrere dall’esercizio 2015 e di 140 milioni di euro a decorrere dal 2016 sullo stato di previsione del Ministero per lo Sviluppo Economico”. In futuro ci sarà perciò un’ulteriore crescita dei fondi “armati” presenti in questo dicastero equivalenti, a regime, a 340 milioni all’anno a vantaggio di un’operazione chiamata a gran voce nei mesi scorsi dal Capo di Stato Maggiore della Marina Amm. De Giorgi e che prevede un totale di esborso da qui al 2036 di 6,8 miliardi. 

Al conteggio totale mancano solo i fondi messi a disposizione annualmente per la gestione delle missioni all’estero. Si dovrebbe trattare di fondi “extra bilancio” episodici legati a particolari attività o compiti ma il continuo uso squilibrato dei fondi base di bilancio hanno portato negli anni le Forze Armate ad aver necessità di questa entrata per coprire nella pratica l’attività di addestramento ed esercizio ed avere personale dispiegabile. Non possiamo quindi escludere la parte militare dei fondi delle missioni all’estero dal conteggio di spesa militare italiana: questo è il totale da considerare per i raffronti con il PIL che così è condotto ad un rapporto dell’1,47%. Sottolineiamo come la nostra valutazione per il 2014 è presunta poiché si tratta di provvedimenti autorizzati nel corso dell’anno e per i quali in diversamente dal 2013 il Ministero dell’Economia non ha nemmeno impostato un capitolo di previsione. Se ipotizziamo per il 2014 un inizio di ritiro dall’Afghanistan si può stimare che la spesa per il prossimo anno sarà in qualche modo inferiore (ma non troppo, visto che i nostri soldati sono ancora ben dispiegati). L’ipotesi che avanziamo oggi è quella di un costo complessivo annuale di 800 milioni di euro, ma se alla fine il livello dovesse essere comunque quello del 2013 (1 miliardo) ancora di più si assottiglierebbe la differenza con la spesa militare dello scorso anno e la flessione diventerebbe così inferiore all’1%.

DISARMARE L’ECONOMIA, COSTRUIRE LA PACE. Le proposte nel dettaglio

Spese militari

Riduzione spese militari. L’obiettivo complessivo, già realizzabile dal 2014 è quello di portare la spesa militare complessiva sotto i 20 miliardi (-4 miliardi rispetto al livello registrato nel 2013 e -3,6 rispetto alle previsioni 2014). Ciò è ottenibile con diverse direttrici di intervento e presuppone, dal nostro punto di vista, un lavoro preliminare di revisione completa del nostro Modello di Difesa.

Livello degli effettivi. Portare entro il 2016 (e non il 2026) il livello degli effettivi delle Forze armate a 150.000 (e riconvertendo tale forza lavoro su altri ambiti deboli come la gestione del territorio) significherebbe avere già a fine 2014 un risparmio a regime di 1,5/2 miliardi (effetto sull’anno in corso di circa 500 milioni). Minori uscite: 500 milioni di euro.

Istituto dell’ausiliaria. Eliminare l’istituto dell’ausiliaria con revisione della legge promozionale Angelini. Il trattamento di ausiliaria è incompatibile con la normativa vigente in tema di previdenza e somiglia a un privilegio clientelare. La revisione dovrebbe agire sulle attività lavorative delle forze armate senza incidere sulla pensione per i servizi svolti prima del periodo di ausiliaria. Minori uscite: 500 milioni di euro.

Interazione europea per le forze di interposizione e peacekeeping. Ipotizzare fin da subito un’interazione europea delle Forze Armate, che non sia solamente a scorporo degli eserciti nazionali, in ottica che ne imposti immediatamente il modello su quello di forze di interposizione e peacekeeping, con primo piano alla prevenzione e gestione contenitiva dei conflitti.

Programmi d’armamento

Cancellare la parte di fondi iscritti al bilancio del ministero per lo Sviluppo Economico attualmente a disposizione del ministero della Difesa, che li può indirizzare (con oneri a carico dello Stato) verso industrie a produzione militare per specifici programmi d’armamento. Tale fondo è in forma variabile per singolo anno, e per il 2013 si potrebbe praticamente azzerare portando a un risparmio immediato di circa 2 miliardi di euro. Minori uscite: 2 miliardi di euro.

F-35 Joint Strike Fighter. Cancellazione della partecipazione italiana al programma del cacciabombardiere F-35 Joint Strike Fighter sia per quanto riguarda gli oneri diretti di acquisto, sia per quanto riguarda i lavori di sistemazione/ge- stione delle infrastrutture militari che li dovrebbero ospitare. Minori uscite: 600 milioni di euro.

Sommergibili U-212. Cancellazione dell’acquisto della seconda serie di sommergibili U-212 di produzione tedesca. Minori uscite: 200 milioni di euro.

Missioni militari all’estero. Ritiro da tutte quelle missioni a chiara valenza ag- gressiva e di guerra e che non si iscrivono in una condizione – coordinata dalla comunità internazionale e dall’Onu – di reale appoggio “di polizia” a situazioni in via di soluzione politica. Primo ritiro da effettuare quello dall’Afghanistan (il ruolo e la presenza dell’Isaf sono strettamente intrecciati a Enduring Freedom in una funzione bellica e di lotta militare al terrorismo). Minori uscite: 700 milioni di euro.

Attività di pace

Corpi civili di pace. Si propone lo stanziamento di almeno 20 milioni di euro per dar vita a un primo contingente di corpi civili di pace, destinati alla formazione e alla sperimentazione della presenza di 500 volontari da impegnare in azioni di pace non governative nelle aree di conflitto o a rischio di conflitto. Si tratta di dare forza a forme di interposizione e di peacekeeping civile che abbiano una cornice e un riconoscimento istituzionale. Costo: 20 milioni di euro.

Riconversione dell’industria a produzione militare. Chiediamo una leg- ge nazionale per la riconversione dell’industria militare e la costituzione di un fondo annuale di 200 milioni di euro per sostenere le imprese impegnate nella riconversione da produzioni di armamenti a produzioni civili. Il fondo dovrebbe intervenire principalmente in quelle realtà produttive che non possono realizzare un fatturato “civile” con il solo cambio della domanda indotta da spesa pubblica. Costo: 200 milioni di euro.

Valorizzazione territoriale liberata da servitù militare. Selezione di 10 servitù militari da riconvertire per progetti di sviluppo locale in territori in cui la crisi ha dispiegato i suoi effetti in maniera profonda e che non siano più strategici per la difesa del Paese. Il tutto in collaborazione fra Governo centrale e le comunità locali secondo un metodo partecipativo e il finanziamento di tali progetti con 25 milioni di euro in totale. L’obiettivo dei progetti consiste nel creare reddito, occupazione e sviluppo in settori strategici.

Istituto per la pace e il disarmo. Al pari di altri paesi (come Svezia e Norvegia) che dispongono di prestigiosi istituti di ricerca sui temi della pace e del controllo delle dinamiche di produzione/commercio di armamenti, si propone il finanziamento con 10 milioni di euro di un istituto indipendente di studi e di formazione che possa realizzare ricerche e programmi utili a concretizzare politiche a sostegno della pace e del disarmo. Costo: 10 milioni di euro.