Un mondo di tangenti: perché è utile tentare un “approccio zen”

Il 17 febbraio 1992 veniva arrestato a Milano Mario Chiesa, esponente del Partito socialista italiano e presidente del Pio Albergo Trivulzio. Fu il primo nell’inchiesta “Mani pulite”, poi “Tangentopoli”. A 25 anni di distanza, abbiamo chiesto a due esperti -Alberto Vannucci, docente di Scienza politica all’Università di Pisa, e Lucio Picci, professore di Economia presso il Dipartimento di Scienze economiche dell’Università di Bologna- di guidarci alla “scoperta” della corruzione, seguendo quello che hanno definito un “approccio zen”. Il taglio non si limita infatti a quello giudiziario -reati, pene, carcere- ma guarda ai numeri, ai media, alla trasparenza.

Partiamo da Mani Pulite. Come è cambiata la corruzione?
AV All’epoca emerse l’esistenza di un’unica “cabina di regia” delle operazioni che investivano la gestione delle attività pubbliche (gli appalti, ad esempio) e che prevedeva una quota di tangente da versare agli interlocutori politici. C’era una pluralità di soggetti coordinati -garanti del sistema- riferibili alle segreterie dei principali partiti. Nelle vicende che emergono dopo l’elemento di continuità è la natura sistemica della corruzione, la sua capacità di mettere radici diventando una sorta di norma di comportamento, ma manca l’unicità e il monopolio dei garanti partitici. Si osserva una realtà policentrica, frammentata. In qualche caso il regolatore delle tangenti è un alto dirigente ministeriale, il vertice di un consorzio di imprese, o una mafia autoctona come Mafia Capitale. Il modello Mani Pulite vedeva un cartello di gestione unificata della corruzione, apparentemente più forte ma che una volta attaccato e indebolito dai giudici può crollare come un castello di carte. Un modello di corruzione sistemica con più centri d’autorità, come quello emerso di recente, può paradossalmente risultare più robusto.
LP I partiti d’antan erano percorsi da correnti e al loro interno vi erano centri di potere in concorrenza. Ma con la destrutturazione dei partiti, che in qualche misura agivano da garanti, siamo arrivati alla fase attuale, che potremmo definire di  “disintermediazione della corruzione”. O meglio, appunto, di “intermediazione policentrica”. A questo riguardo, un tema importante riguardalla prevedibilità dei rapporti. Partiamo dal presupposto che la corruzione, per “funzionare”, ha bisogno di rapporti fiduciari: chi paga si deve fidare. Una corruzione stabile, “garantita” nei suoi esiti, da questo punto di vista funziona meglio. E allora la corruzione di oggi, “disintermediata” dai partiti, è meno prevedibile negli esiti e forse più rischiosa.

Anche l’Autorità nazionale anticorruzione (Anac) compie cinque anni. Si è rivelato uno strumento utile contro la corruzione?
LP L’istituzione dell’Anac, e in generale tutto l’impianto della legge 190/2012, ha rappresentato una novità importante. All’interno di un impianto moderno, dove per esempio si introduce l’idea “anglosassone” del whistleblower, si è messo ordine alle superfetazioni istituzionali rappresentate dal vecchio (e inutile) “Servizio anticorruzione e trasparenza” (SaeT), e da quella che era una stantia Autorità  indipendente che si occupava di contratti e di lavori pubblici. Ma quest’impianto presenta un rischio, che in parte purtroppo si è concretizzato. La realizzazione dei “piani per la prevenzione della corruzione”, da occasione per riflettere sui processi organizzativi e i loro rischi, si sta in parte trasformando nell’ennesimo adempimento burocratico. La stessa figura di “responsabile anticorruzione”, all’interno delle amministrazioni, non pare avere il necessario grado di terzietà per svolgere un ruolo incisivo. Il rischio è che si abbia un effetto perverso, in cui l’adempimento formale diviene un alibi per dirsi, e per raccontare all’esterno, “tutto a posto”, quando in realtà così non è. E la logica perversa dell’ottemperanza formale a volte contrasta con le cose reali che si dovrebbero fare.

Cioè?
LP Per contrastare la corruzione, adottiamo un  punto di vista “zen”. Dimentichiamo per un attimo l’obiettivo diretto, e facciamo finta di pensare ad altro. Per “altro” in realtà intendo, l’“ecosistema” complesso che determina le caratteristiche del governo della cosa pubblica. Pensiamo ai mezzi di informazione, con priorità: non possiamo contrastare la corruzione in Italia, se non affrontiamo la grave crisi dei mass media, e in particolar modo del giornalismo d’inchiesta. La possibilità di controllare i potenti, e la trasparenza dell’agire pubblico, sono essenziali. E allora: superiamo l’attuale normativa sulla privacy, che, in nome di presunti diritti individuali, è sistematicamente utilizzata come alibi per mortificare l’interesse pubblico.
AV Resto sul terreno di Picci. Un’anticorruzione efficace dovrebbe guardare lontano, investire nell’istruzione pubblica e contrastare l’analfabetismo di ritorno. I dati OCSE ci dicono che tra i Paesi esaminati il nostro ha la più alta percentuale di cittadini adulti che non sa comprendere un testo semplice. E una popolazione priva di istruzione è inerme di fronte all’opacità del potere corrotto. Si dovrebbe investire su meccanismi di reclutamento capaci di premiare i reali meriti, andando oltre le  sole competenze giuridiche, che rischiano di rafforzare l’approccio burocratico e formalistico. Ci sono strumenti promettenti che potrebbero trovare un’applicazione efficace: le piattaforme di segnalazione di potenziali illeciti -una legge in corso di faticosissima approvazione dovrebbe rafforzarle-, un’attenta rotazione del personale, il regime di incompatibilità nella partecipazione alle commissioni. Non è banale visto il retaggio perverso di Mani Pulite, un processo di apprendimento nel corso del quale la politica ha imparato come mettere i bastoni tra le ruote alla magistratura attraverso l’ approvazione di provvedimenti regressivi che vanno dall’abolizione del falso in bilancio nel 2001 fino allo spacchettamento del reato di concussione previsto dalla legge Severino 190/2012.

Corruzione e grandi opere. Nel 2015, secondo la campagna “Riparte il futuro”, oltre metà delle infrastrutture “strategiche” in Italia erano coinvolte in indagini sulla corruzione. È un legame fisiologico?
LP Realizzare grandi opere bene e onestamente è difficile. Governare gli acquisti pubblici è in generale un problema complesso, ma quando essi sono “grandi”, articolati e complessi, le difficoltà si moltiplicano. Per le grandi opere, il mercato dei fornitori potenziali tende ad essere ristretto e questo implica un problema di possibili accordi collusivi. L’opera è complessa ed è impossibile  definirla con contratti che prevedano ogni possibile evenienza, e questo inevitabilmente impone modifiche in corso d’opera. E se oltre a questo, aggiungiamo l’urgenza che si ha, per esempio, per realizzare grandi eventi, come i giochi olimpici, ecco che il rischio di corruzione aumenta ancor di più. Che fare? Più trasparenza aiuterebbe.
In Italia, i dati sulle opere pubbliche -grandi o piccole che siano- non sono rese disponibili a tutti come “dati aperti”. In molti Paesi -per esempio l’Ecuador: un mio studente di dottorato sta lavorando con quei dati- lo sono. E questo significa che possono essere analizzati con tecniche statistiche sofisticate, per esempio per individuare dei “campanelli d’allarme”: sono state scelte procedure poco competitiva per assegnare gli appalti? I costi sono superiori ai costi medi osservati per opere simili? Mi risulta che Anac stia svolgendo indagini di questo tipo, ma Anac, non la comunità degli studiosi, che a quei dati non ha accesso. Comunità scientifica che, tra l’altro, in un certo senso lavorerebbe “gratis”, perché l’incentivo per utilizzare quei dati non sarebbe pecuniario, ma in termini di pubblicazioni scientifiche da aggiungere al proprio curriculum si studiosi. E indicatori di questo genere si potrebbero poi indirizzare i controlli da parte.
AV Anac ha una quantità di dati che, se aperti, e il mio è un appello, potrebbero essere ben utilizzati a fini di ricerca. La grande opera, ovviamente, non è di per sé criminogena, il rischio corruzione non dovrebbe rappresentare un fattore che precluda la sua realizzazione. Abbiamo però studiato come i tempi dei processi decisionali legati a grandi opere o grandi eventi massimizzino i rischi. Quando crei la più grande diga con paratie mobili del mondo (il Mose di Venezia) o quando ipotizzi di costruire il più grande ponte a campata unica del mondo (quello sullo Stretto di Messina) salta ogni parametro di riferimento nei controlli. L’aspettativa di enormi profitti illeciti coniugata a rischi d’impresa relativamente bassi può diventare il fattore che nella fase di individuazione dei bisogni pubblici ha dettato l’agenda, incoraggiando l’approvazione di grandi opere di dubbia utilità.

Nel dicembre di quest’anno ricorre il ventennale della “Convenzione OCSE sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali”. In Italia è applicata dal 2001, e al 2015 ha prodotto 16 condanne, compresi patteggiamenti e cause in appello.
LP Fino al 2001, se l’impresa italiana avesse corrotto un funzionario pubblico straniero il fatto sarebbe stato reato in quel Paese ma non in Italia -a li di là di eventuali reati “ancillari”, per esempio, per quanto riguarda la formazione dei necessari “fondi neri”-, tipicamente in contrasto con la legge, soprattutto per le imprese quotate in borsa. La Convenzione dell’OCSE ha cambiato tutto questo. La sua applicazione è problematica, perché nel caso della corruzione internazionale c’è un chiaro problema di interessi economici, diplomatici e strategici contrastanti.  Ma almeno in parte, la Convenzione sta funzionando: nel corso degli ultimi 15 anni abbiamo registrato un migliaio di casi in giro per il mondo, includendo anche quelli eventualmente terminati con assoluzioni o abbandonati.
E se pensiamo all’Italia, il recente caso Finmeccanica è paradigmatico: a prescindere dal merito (sul quale non mi esprimo in nessun modo), la vicenda ha indotto l’impresa a serie riflessioni riguardo alle sue procedure interne e all’ambito reputazionale, e a conseguenti riforme, coronate addirittura da un cambiamento di nome – da “Finmeccanica” a “Leonardo”.
Concludo con il secondo lato della medaglia: i flussi finanziari esteri illegali. I corrotti, o almeno i grandi corrotti, cercano di metter in salvo i loro guadagni all’estero. È un problema enorme per i Paesi in via di sviluppo: secondo le Nazioni Unite, i flussi finanziari illegali che escono dall’Africa sono di entità superiore rispetto all’insieme di aiuti che il continente riceve dal resto del mondo. Parallela alla lotta alla corruzione internazionale, e funzionale ad essa, vi è il tentativo in corso, a livello internazionale, di rendere più facile il recupero di questi fondi. È un buon esempio di come il problema della corruzione meriti quell’approccio “zen” al quale accennavo più sopra: per contrastare la corruzione, in un certo senso, conviene parlare d’altro.
AV I “piccoli” numeri del bilancio italiano del recepimento della Convenzione OCSE vanno ascritti anche ad un grave avallo politico di queste pratiche. In passato, infatti, in occasione di inchieste per corruzione internazionale, esponenti politici di rilievo le giustificavano con formule del tipo “questa è prassi commerciale comune”, “non penalizziamo la capacità competitiva delle nostre aziende”. Ogni atto di corruzione, in realtà, avvantaggia solo chi la pratica scaricandone all’esterno i costi. Ma costi ci sono, vanno a impoverire popolazioni di paesi in via di sviluppo, o magari a rafforzare sanguinari autocrati. L’Italia purtroppo è in buona compagnia. In Francia, ad esempio, fino agli anni Novanta non soltanto era lecito pagare tangenti all’estero, ma queste potevano essere deducibile fiscalmente: un caso di corruzione incentivata dal punto di vista fiscale. È vero che ogni Paese ha un interesse miope a far osservare agli altri queste norme, al tempo stesso indebolendole sul proprio territorio: ma se non riusciamo a farle rispettare ci troviamo in un dilemma del prigioniero, in un mondo dove a prevalere sono i corruttori più abili, ma alla fine ci rimettiamo tutti.

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