Stati nello Stato

L’Italia è un Paese in frammenti. Quelli più grandi, che sono 20 Regioni, si sentono a loro volta Stati. È stata la riforma del titolo V della Costituzione, quello relativo alle autonomie locali, avvenuta nel 2001, a garantire loro potestà legislativa su materie rilevanti -che vanno dalla produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia al governo del territorio, fino alle grandi reti di trasporto-, sulle quali lo Stato è chiamato solo ad esprimere principi fondamentali.
Un effetto di questa riforma è che la spesa per le amministrazioni regionali è esplosa, con un aumento del 35 per cento circa tra il 2001 e il 2011. Lo scorso anno ha superato i 160 miliardi di euro, arrivando a “coprire” il 20,4% della spesa complessiva della pubblica amministrazione. “Oggi è indubbiamente più interessante fare l’assessore regionale piuttosto che il parlamentare”, spiega Franco Cazzola, già Direttore del Dipartimento di scienza politica e sociologia dell’Università di Firenze. A maggio 2013 Massimo Garavaglia, senatore della Lega Nord, si è dimesso dall’incarico, preferendo l’ingresso nella Giunta regionale lombarda, dove occupa l’assessorato all’Economia. In precedenza, nel 2010, Luca Zaia rinunciò a un incarico di governo -era ministro dell’Agricoltura- per diventare presidente della Regione Veneto.
Effetti del federalismo: ha amplificato il potere delle Regioni, che si sentono come trasformati in piccoli Parlamenti, senza adeguarne però le responsabilità sul piano delle entrate.

“Non esiste -spiega un funzionario regionale, chiedendo di restare anonimo- alcun ‘patto fiscale’ con i cittadini. A meno che questo non sia dato dallo spendere, per poi attendere che i soldi arrivino da Roma”. Mancherebbe, cioè, un disegno coerente: la possibilità di applicare un carico fiscale ai cittadini, legandolo a spese o investimenti dei quali poi rispondere. Il bilancio delle Regioni, invece, dipende in larghissima parte dai trasferimenti statali, perché il federalismo fiscale non esiste. Le principali entrate dirette, che sono l’Imposta regionale sulle attività produttive (Irap) e l’addizionale sull’Irpef, che è l’imposta sul reddito delle persone fisiche, non possono essere considerate un trasferimento della competenza in materia fiscale. Tra le “manovre” lasciate in capo alle Regioni, quella relativa all’aumento dell’addizionale Irpef, che nel 2014 potrà arrivare fino al 2,33% del reddito da lavoro dipendente. “Un’amministrazione regionale può scegliere di aumentare l’Irap a una categoria o a un’altra, ma più il livello cui questa decisione viene presa è basso e più si è esposti a pressioni. Inoltre, nel caso di imprese che hanno stabilimenti in diverse Regioni italiane questo dà origine a un caos fiscale” spiega un funzionario regionale. Secondo i dati dello Svimez (www.svimez.it), negli anni 2008, 2009 e 2010, in media, ogni cittadino italiano ha versato alla propria Regione 914 euro di “tributi propri” ogni anno.
L’intervento su Irap e addizione Irpef è stato ampiamente utilizzato, del resto, per compensare tagli statali, che spesso riguardano settori dove il Governo poteva immaginare un intervento diretto delle Regioni, come il trasporto pubblico locale: per quanto riguarda il servizio ferroviario regionale, ancora nel 2009 il governo trasferiva 2,25 miliardi di euro, un finanziamento che nel 2013 s’è ridotto a 1,6 miliardi. Nel 2009, il trasferimento complessivo per il ferro e la gomma è stato di circa 6,1 miliardi di euro, ma nel 2013 questa stessa voce risulta ridotta a poco più di 4,9 miliardi, dopo l’introduzione del Fondo Unico per il trasporto pubblico locale.

Dal sito della presidenza del Consiglio dei ministri si può scaricare un Dossier di sintesi sui “tentativi di riforma del titolo V dopo il 2001”, e l’introduzione -firmata da Luca Antonini, Capo del dipartimento delle Riforma istituzionali- prende il tema infrastrutture e trasporti come esempio di una devoluzione a metà: “la materia ‘grandi reti di trasporto’ è stata decentrata ma il finanziamento del trasporto pubblico locale avviene tramite un trasferimento statale alle Regioni in base alla spesa storica, che poi lo girano, sempre in base alla spesa storica, in parte alle Province e in parte ai Comuni. A loro volta questi enti lo girano alle aziende di trasporto”. In una situazione del genere, continua Antonini, “quando intervengono disfunzioni o tagli dei servizi si alimenta quasi sempre una prassi di scaricamento della responsabilità tra i vari enti coinvolti”.    
 
Ma i problemi sono anche altri: “Il dato di fatto oggettivo è che la legislazione concorrente non ha funzionato” ha sentenziato Matteo Renzi durante una direzione nazionale del Partito democratico. Era il 6 febbraio 2014, e il segretario parlando sbatteva le mani sul tavolo, per dare più enfasi al suo intervento. Sono anche i numeri a decretare i “limiti” della legislazione concorrente. Alcuni li fornisce la Corte Costituzionale: nel 2012, quasi una legge regionale ogni cinque, tra quelle che riguardano materiale in cui la legislazione è condivisa tra Stato e Regioni e Province autonome, è stata impugnata dallo Stato, che ha chiamato la Consulta a giudicarne la costituzionalità. E l’analisi delle contese che sono arrivate a una sentenza nello stesso anno dà un’indicazione netta: nell’84% dei casi, la Regione ha avuto torto.
La maggior parte delle violazioni riguarda norme che contengono disposizioni di carattere finanziario e tributarie e leggi relative alla tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Il riscontro in numerosi casi di una “violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica” sarebbe stata acuita dalla crisi economia, ma anche -spiega Saverio Lo Russo, che coordina l’Ufficio per l’esame di legittimità della legislazione regionale e delle province autonome ed il contenzioso costituzionale presso il ministero degli Affari regionali- “all’attuale situazione di disavanzo nel settore sanitario in cui si trovano ben otto Regioni (Sicilia, Calabria, Puglia, Campania, Molise, Abruzzo, Lazio e Piemonte) e che, in alcuni casi, ha portato alla nomina di un Commissario ad acta nominato dal Governo per l’attuazione dei piani di rientro dal disavanzo nel settore sanitario”. Il Servizio sanitario nazionale (Ssn) vale, per il 2014, quasi 110 miliardi di euro. Trentotto in più rispetto al 2001. Una spesa destinata a crescere, nel prossimo biennio, di altri 7,6 miliardi. È tempo di tagli alla spesa, ma l’allora ministro della Salute Beatrice Lorenzin non pare intenzionata ad “attenersi” alle indicazioni di Carlo Cottarelli, che a ottobre 2013 è stato nominato Commissario straordinario per la spending review. Ci sarà senz’altro una riduzione nel numero dei piccoli ospedali (che garantiscono servizi di prossimità, per molti cittadini), ma non si ferma la corsa ai nuovi ospedali in project financing, cioè costruiti da privati cui verranno affidati in gestione , in cambio di un canone che il pubblico s’impegna a riconoscere. L’ultimo, in ordine di tempo, è quello del Nuovo Ospedale di Padova, per il quale a inizio luglio 2013 è stato firmato un Accordo che coinvolge la Regione Veneto, la Provincia e il Comune di Padova, l’Azienda ospedaliera e l’Università, e che potrebbe portare all’avvio di un cantiere da oltre 600 milioni di euro. “Si è devoluto troppo, e male” sintetizza un funzionario regionale. Andrea Lippi, che insegna Analisi delle politiche pubbliche all’Università di Firenze e come ricercatore si occupa delle riforme dei governi locali e del rapporto tra politica e amministrazione, allarga lo sguardo e indica un limite che coinvolge anche lo Stato: “Il quasi federalismo che abbiamo adottato con la riforma del titolo V della Costituzione avrebbe dovuto comportare anche una riflessione su ‘che cosa sono le Regioni e che cos’è lo Stato’, sul rapporto nuovo che si sarebbe creato tra centro e periferie. Lo Stato ha invece abdicato alla sua funzione principale, che è -per legge- quello di indirizzo e controllo, come avviene negli altri Paesi ‘regionalizzati’, dove il governo ha una funzione regolativa”. Ciò che vediamo, secondo Lippi, è frutto di un atteggiamento “secondo il quale si è proceduto a cambiamenti radicali nella parte più profonda di un comunità politica con un tratto di penna, per decreto”. A questo si associa “la difficoltà di reclutare personale politico di qualità”, come  paiono confermare gli scandali che ogni mese investono i consigli e le giunte regionali: “Nelle Regioni -spiega Lippi- il professionismo politico è molto più accentuato. I consiglieri regionali sono ‘personaggi in transito’, il cui obiettivo è solo quello di alimentare la propria carriera: personale politico fuori controllo”.

Questa lettura stride con la proposta di (nuova) riforma del titolo V, quella discussa dalla direzione del Pd il 6 febbraio, che si limita a intervenire sulle funzioni. Allo stesso modo, è limitata la visione di una riforma istituzionale che passi solo per un’abrogazione delle Province, quella promossa dal cosiddetto “Ddl Delrio”, dal nome del ministro degli Affari regionali del governo Letta, Graziano Delrio (vedi Ae 155).
Più articolata, così, è la proposta avanzata dalla Società geografica italiana (www.societageografica.it), che il 10 dicembre 2013 ha presentato la sua idea di riordino territoriale, “individuando 36 delimitazioni, espressione di trasformazioni che sono andate affermandosi da un punto di vista economico e sociale” come spiega ad Ae Sergio Conti, che presiede la Società, è professore di Geografia economica all’Università di Torino. Guardando al Piemonte, dov’è stato assessore regionale, con Mercedes Bresso, Conti spiega che “il Verbano-Cusio-Ossola non ha nulla in comune con Cuneo, mentre il territorio di quest’ultima e quelli di Asti e Alessandria sono fortemente interconnessi da un punto di vista infrastrutturale”. Così, ad esempio, La Spezia verrebbe aggregata a Massa-Carrara, Lucca, Pisa e Livorno, dando vita a una provincia apuana-tirrenica. Il territorio di Verona si assocerebbe a quello di Brescia (e Mantova), mentre a cavallo del fiume Po nascerebbe la   “delimitazione” di Rovigo a Ferrara. Capace, condividendo il Delta del grande fiume, di affrontare in modo diverso il problema del dissesto idrogeologico, dato che -secondo l’allora ministro dell’Ambiente Andrea Orlando- le Regioni avrebbero speso nel periodo 2007-2014 solo 400 milioni di euro dei 2,5 miliardi messi a disposizione dall’Ue per la messa in sicurezza del territorio. A inizio febbraio, il Wwf ha inviato una lettera aperta al ministero dell’Ambiente, chiedendo di “istituire urgentemente subito le Autorità di distretto idrografico” che “sebbene siano previste dalla Direttiva quadro sulle acque, la 2000/60/CE -racconta Andrea Agapito, responsabile Acqua dell’associazione-, sono bloccate. Il problema è che in molti casi si tratterebbe di un’autorità sovra-regionale, capace di pianificare interventi e progetti su una scala che è necessaria, ma così facendo metterebbe in secondo piano il ruolo delle Regioni”.   

“Regioni che -sottolinea Andrea Lippi dell’Università di Firenze- con la riforma del titolo V si sono sentite onnipotenti”. Enti capaci di lasciare in eredità palazzi costosissimi, veri monumenti alla propria esistenza (come Palazzo Lombardia, costato 400 milioni di euro) ma non di imporre il dovuto canone di connessione a chi imbottiglia acqua minerale (largamente disatteso l’atto d’indirizzo della Conferenza Stato-Regioni, del novembre 2006, come mostriamo ogni anno con Legambiente nell’ambito della campagna “Imbrocchiamola!”, www.imbrocchiamola.org); di farsi imprenditore insieme alle concessionarie autostradali, fondando una società cui affidare “progettazione, esecuzione, manutenzione, gestione e vigilanza delle reti stradali” (è il caso di Veneto Strade spa, www.venetostrade.it), ma non di approvare un Piano delle attività estrattive; di finanziare la costruzione di un’autostrada (50 milioni dal Veneto per la Nogara-Mare, ad esempio; 179.700.000 euro dall’Emilia-Romagna per la Cispadana) e di una nuova stazione per l’Alta velocità (quella dell’Altà velocità di Reggio-Emilia, la Mediopadana), ma non di destinare più dell’1 per cento del bilancio regionale al trasporto ferroviario regionale (riguarda 17 enti su 20). —

Legislazione concorrente Stato/regioni: le materie più importanti

• Rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni;
• istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale;
• tutela della salute;
• alimentazione;
• protezione civile e governo
del territorio;
• porti e aeroporti civili;
• grandi reti di trasporto e di navigazione;
• produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia;
• valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali

Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.