Il costo della tangente

La corruzione ha un andamento carsico. La questione riemerge periodicamente in superficie, in corrispondenza di denunce, inchieste e scandali che attirano l’attenzione dei mezzi di comunicazione e dell’opinione pubblica. Un corto circuito di questo tipo si è realizzato proprio a metà febbraio 2010, in coincidenza con il diciottesimo anniversario dell’arresto di Mario Chiesa, che sancì l’avvio di “Mani pulite”. Già da alcune settimane l’inchiesta della Procura di Firenze aveva rivelato la trama di relazioni pericolose intessute da un manipolo di alti burocrati e imprenditori all’ombra degli appalti della Protezione civile. Così l’arresto in flagranza di reato del Presidente della commissione urbanistica del Comune di Milano (Milko Pennisi), con la mazzetta appena pagata nascosta alla meno peggio, ha finito per evocare in molti un senso di déjà vù, la percezione di un eterno ritorno della corruzione italiana, immutata nei suoi riti e nelle abitudini, ma in fondo fortificata dalla protervia e dall’ostentazione d’impunità dei suoi protagonisti, così come dalla stanchezza o dalla rassegnazione di spettatori e vittime. Ad appesantire il clima ci si sono messi anche gli appuntamenti istituzionali.

Proprio il 17 febbraio l’annuale relazione della Corte dei Conti si è trasformata in un pesante atto d’accusa contro gli effetti nefasti della corruzione dilagante sui bilanci dello Stato: una vasta tipologia di opere pubbliche incompiute o inutilizzate, propedeutiche o sintomatiche dell’avvenuta spartizione di tangenti, accompagna la sistematica lievitazione dei prezzi dei contratti pubblici, nell’ordine del 40/50 per cento. Ma se il costo diretto della corruzione, stimato all’incirca in 60 miliardi di euro, è un fardello pesante per i disastrati bilanci dello Stato, ancora più allarmanti sono i danni politici e sociali, la delegittimazione delle istituzioni e della classe politica, il segnale di degrado del tessuto morale della classe dirigente, l’affermarsi meccanismi di selezione che premiano corrotti e corruttori nelle carriere economiche, politiche, burocratiche.
Incrociando le informazioni ricavabili da fonti statistiche e giudiziarie è possibile fornire una “fotografia” -per quanto approssimativa e sfumata- delle dimensioni attuali della corruzione italiana, individuando alcune linee di fondo della sua evoluzione dagli anni di Mani pulite ad oggi. Le statistiche giudiziarie mostrano, dopo l’onda lunga di incriminazioni che cresce fino a metà degli anni Novanta, una caduta verticale del numero di denuncie e condanne, che prosegue fino ai giorni nostri. Al contrario, i sondaggi indicano la percezione di una diffusione in crescita della pratica effettiva della corruzione, che avrebbe raggiunto nel 2009 i livelli massimi dell’ultimo decennio. I mezzi di comunicazione, a loro volta, sembrano sempre meno interessati al tema. A partire da metà degli anni 90 il numero di episodi di corruzione presentati al pubblico diminuisce costantemente, ed è negli ultimi anni inferiore persino ai livelli pre-Mani pulite.

Combinando i sentieri evolutivi di queste “tre facce” della corruzione -meno corruzione perseguita e presentata al pubblico, mentre il fenomeno è percepito (e vissuto) in crescita- se ne ricavano alcune indicazioni. Primo, la percezione della corruzione cresce negli stessi anni in cui si esaurisce la spinta propulsiva delle inchieste, incriminazioni e condanne diventano eventi più rari. Ciò significa che negli ultimi dieci anni si è presumibilmente allargata la forbice tra corruzione praticata e corruzione denunciata, è lievitata cioè la “cifra oscura” della corruzione, l’ammontare di reati che non emergono alla luce. Del resto, i toni disinvolti dei protagonisti delle intercettazioni telefoniche nell’inchiesta fiorentina hanno indotto i magistrati a parlare di una loro “sindrome di impunità”, che li porta a proclamare tranquillamente di avere “la licenza di uccidere” quando si tratta di decidere come assegnare gli appalti della Protezione civile.
Secondo aspetto, la percezione di una corruzione rampante non scaturisce da una maggiore copertura mediatica.

Al contrario, la scarsa presenza del tema sui mezzi di comunicazione è inversamente proporzionale alla sfiducia nell’onestà dei propri amministratori. Nonostante le omissioni dei media, è probabile che altri canali informali di comunicazione e le esperienze dirette abbiano plasmato la sensazione di un clima di illegalità politica diffusa.

Infine, il crollo di attenzione giornalistica nei confronti degli scandali è stato in proporzione ancora più marcato rispetto alla riduzione dei procedimenti giudiziari. Accanto alla sordina imposta sui casi scomodi dal “nuovo ordine” televisivo e mediatico, può aver influito una sorta di effetto-saturazione: dopo la “grande abbuffata” di mani pulite, si è alzato il livello di tolleranza pubblica di “modiche quantità” di corruzione. Si è smorzato così anche il potere deterrente che la semplice esposizione al sospetto della corruzione esercitava sulla classe politica, suscitando un giudizio pubblico ancor più temuto della sanzione penale, per il suo effetto distruttivo sulla reputazione e sulle carriere dei politici coinvolti. C’è poi da considerare l’effetto distorsivo indotto dall’ormai quindicennale campagna assolutoria volta a minimizzare le ricadute del coinvolgimento di Silvio Berlusconi -nelle alterne vesti di capo del governo e leader dell’opposizione- in inchieste per reati di corruzione o affini. Anche se i procedimenti non sono arrivati a sancirne la colpevolezza, grazie alle defatiganti  schermaglie giudiziarie o agli scudi normativi ad hoc, sono comunque serviti a spostare ampia parte del pubblico verso una chiave di lettura che associa per default le notizie di corruzione all’azione di magistrati politicamente schierati.

Lo scenario è quindi quello di una corruzione ancora capillare e più frequentemente impunita, in un contesto di sfiducia generalizzata verso l’onestà dell’intera classe dirigente. La “nuova” corruzione presenta poi un altro elemento chiave di continuità rispetto a quella svelata all’inizio degli anni Novanta. È ancora una corruzione sistemica, nella quale le condotte, gli stili, le movenze degli attori coinvolti appaiono incardinati entro copioni prefissati, seguono regole codificate. Appaiono tuttora in vigore -proprio come nelle storie svelate da di mani pulite- norme di comportamento che facilitano l’identificazione di partner affidabili, emarginano o castigano onesti e dissenzienti, socializzano i nuovi entrati, scongiurano pericolose controversie, abbattono i rischi. Come mostrano -ancora per poco, se la stretta governativa sulle intercettazioni andrà in porto- le conversazioni tra i soggetti coinvolti nelle inchieste, chi partecipa al gioco della corruzione sistemica sa bene a quali interlocutori rivolgersi e la loro attendibilità, quali codici linguistici utilizzare, le percentuali da pagare, i parametri di spartizione delle tangenti o i criteri di rotazione seguiti da imprese o partiti cartellizzati.

Affiorano però alcuni elementi di differenziazione tra “nuova” e “vecchia” corruzione. Grazie ai processi di apprendimento si osserva infatti l’applicazione di tecniche più sofisticate per minimizzare il pericolo di incorrere in controversie o di sollevare le attenzioni degli organi di controllo. Le “tangenti pulite e fatturate” -così battezzate in un’intercettazione telefonica tra i protagonisti degli appalti della Protezione civile- possono assumere forme differenziate, dall’intestazione a prestanome o familiari di società fornitrici di improbabili consulenze ad enti pubblici, alle partecipazioni societarie incrociate estese a familiari o prestanome, come camera di compensazione dei versamenti attesi.
Quella che emerge oggi, in definitiva, non è tanto una corruzione liquida o gelatinosa, come l’hanno definita commentatori e inquirenti per contrapporla a quella del passato, strutturata intorno all’obolo coatto versato dalle imprese ai partiti. È infatti una corruzione ancora “solidamente” regolata, dove però a seconda dei contesti il ruolo di garante del rispetto delle “regole del gioco” è ricoperto da attori diversi: l’alto dirigente oppure il faccendiere ben introdotto, il “boss dell’ente pubblico” o l’imprenditore dai contatti trasversali, il capofamiglia mafioso o il leader politico a capo di costose macchine clientelari. Collocandosi al centro delle nuove reti di corruzione, questi soggetti riescono ad assicurare che tutto fili liscio, favoriscono l’assorbimento dei dissidi interni e creano le condizioni per l’impermeabilità del sistema della corruzione ad intrusioni esterne.

Per queste ragioni, di fronte all’eterno ritorno della corruzione, l’eredità di Mani pulite appare controversa. All’enfasi sull’azione purificatrice della magistratura, cui la società civile è sembrata per un breve periodo delegare le proprie aspettative di rinnovamento, ha fatto seguito la delusione per i risultati delle inchieste, falcidiate da prescrizioni e dagli effetti nefasti -sotto un profilo sia pratico che simbolico- delle molte leggi ad personam. Di qui lo strascico di un’escalation di tensioni tra potere politico e sistema giudiziario, il pessimismo ancor più radicato sull’onestà della classe dirigente,
la rinnovata tolleranza nei confronti delle molte manifestazioni d’illegalità di massa. Questo processo si lega in una certa misura allo spegnersi d’interesse degli elettori per i temi attinenti alla “questione morale”, sancito dai ripetuti successi elettorali del pluri-inquisito leader del centrodestra e dei suoi emuli. Ma dipende anche dal ruolo ambiguo della classe politica, che incapace di attuare riforme anti-corruzione ha finito per abdicare -per incapacità o cattiva volontà- al proprio ruolo, delegando di fatto la risposta istituzionale alla corruzione dilagante alla sola repressione penale. Così facendo, ha delegittimato l’azione dei magistrati, intralciandone l’attività con misure ritagliate sulle esigenze giudiziarie del premier.

Un fenomeno occultato
Nelle statistiche giudiziarie, il principale indicatore dell’ampiezza della “corruzione perseguita”, l’onda di “Mani pulite” rifluisce dopo il picco raggiunto nel 1995, quando ci sono stati quasi 2mila reati e oltre 3mila persone denunciate. Dopo un calo costante, nel 2006 i numeri sono ridotti a meno di un terzo. Lo stesso andamento caratterizza le condanne: da un massimo di oltre 1.700 nel 1996 alle appena 239 del 2006, con una caduta verticale che si accentua a partire dal 2001. In alcune regioni si assiste a un vero e proprio tracollo: da 138 condanne per corruzione nel 1996 a 5 nel 2006 in Sicilia; da 545 a 43 in Lombardia; da 19 a zero in Calabria. Un altro “termometro” della diffusione della corruzione è fornito da sondaggi e rilevazioni statistiche. Secondo Eurobarometro, tra il 2005 e il 2008 la percentuale di cittadini italiani per i quali la corruzione è un problema rilevante cresce dal 75 all’84 per cento; nel corso del 2009, il 17 per cento si è visto chiedere od offrire una tangente (erano il 9 per cento due anni prima). Questo quadro a tinte fosche trova conferme nel “Corruption perception index” della ong Trasparency International, che misura le percezioni di esperti e osservatori internazionali sulla diffusione del fenomeno. Fin dalla prima rilevazione (1995) un baratro separa l’Italia dalle altre democrazie. Oggi siamo crollati dal 41° posto del 2006 al 63° del 2009, con il peggiore punteggio dell’ultimo decennio, quart’ultimo tra i Paesi dell’Ue. L’Italia è considerata un Paese nel quale il ricorso alle tangenti è agli stessi livelli dell’Arabia Saudita, e più frequente rispetto a Cuba, Turchia, Namibia, Malesia, Giordania, Botswana. Un’ulteriore fonte d’informazione sulla corruzione è rappresentata dai mezzi di comunicazione. I dati disponibili -un’elaborazione sulle notizie fornite da la Repubblica- mostrano come tra il ‘92 e il ‘94 siano stati presentati al pubblico in media 220 episodi di corruzione ogni anno, scesi a 88 nel biennio successivo, a 44 tra il ‘97 e il 2000. La decrescita prosegue, con appena 29 casi in media tra il 2008 e il 2009. Nel mondo incantato dei media l’Italia non è mai parsa così virtuosa.

Una lotta ad armi impari
Nel dibattito pubblico molta attenzione è stata prestata ad alcune macro-cause della vasta e ramificata corruzione italiana, dall’eccesso di regolazione ai costi iperbolici della politica, cui va aggiunta l’eredità di una storia pluridecennale di illegalità pervasiva. Si sono infatti sviluppate nel mondo della politica e dell’economia prassi informali e criteri di legittimazione che condensano i principi di una vera e propria “cultura della corruzione”, col suo retaggio di (dis)valori ben radicati nell’intera classe dirigente. Ma naturalmente ha pesato, e molto, anche l’inerzia della classe politica. Le tanto invocate -almeno negli anni Novanta- politiche anti-corruzione sono sfociate in pochi provvedimenti aventi solo blando valore simbolico, forzati dal tardivo recepimento di convenzioni internazionali. Simbolo del fallimento è l’istituzione nel 2003 di un Alto commissario per la lotta alla corruzione ad opera del secondo governo Berlusconi, con una dotazione irrisoria di risorse, poteri inconsistenti e per giunta posto “alla dirette dipendenze funzionali” del Presidente del Consiglio. Un ente anticorruzione al guinzaglio del potere politico non è propriamente il massimo in termini di garanzie d’autonomia, ma comunque, e a scanso di equivoci, nel 2008 lo si è abolito. Gli è subentrato un ancor più modesto Servizio anticorruzione e trasparenza, stavolta alle dipendenze del ministro per la Pubblica amministrazione, che nel suo ultimo rapporto annuale spende diverse pagine per dimostrare che in Italia la corruzione, alla fin fine, non è questo gran problema: diminuiscono i reati denunciati, l’alta “varianza” delle rilevazioni rende poco attendibili i severi giudizi di Transparency International, e nell’indicatore su Trasparency in reporting le imprese italiane sopravanzano quelle francesi e britanniche per quanto riguarda l’approvazione e l’accessibilità di documenti e codici di condotta. Come se non fosse nota l’eccellenza italiana nell’arte di produrre carta contenente disposizioni che nessuno si sogna di osservare. La scomparsa della corruzione italiana è forse l’ennesimo miracolo del ministro Renato Brunetta?

* Alberto Vannucci insegna Analisi delle politiche pubbliche alla Facoltà di Scienze politiche dell’Università di Pisa. Nel 2007 con Donatella della Porta ha scritto Mani impunite. Vecchia e nuova corruzione in Italia (Laterza)