Non bastano gli aiuti se non c’è giustizia – Ae 65

Numero 65, ottobre 2005

Il rapporto annuale punta sul binomio equità-sviluppo In un mondo ineguale, gli interventi pubblici o d’aiuto (su acqua e sanità per esempio) rischiano di favorire i ricchi. Servono  invece politiche che privilegino gli esclusi. Parola di Banca mondiale

Giovanna Prennushi è lead economist presso il Poverty Reduction Group della Banca mondiale.

Il rapportom, uscito in settembre, è scaricabile dal sito www.worldbank.org/wdr2006

WASHINGTON – Non c’è sviluppo senza equità: parola di Banca mondiale. Il World Development Report 2006, al quale ho avuto la fortuna di contribuire, afferma che la mancanza di equità -che definiamo come pari opportunità per tutti indipendentemente dal luogo di nascita, dalla razza, sesso, e condizioni socio-economiche della famiglia d’origine- è un freno alla crescita e allo sviluppo. “E che cosa c’è di nuovo?”, chiederete, “non è ovvio?”. No. Il mondo è pieno di governi che agiscono come se le diseguaglianze e le ingiustizie non avessero alcun impatto negativo. Il rapporto cerca di mostrare come una maggiore equità non ha valore solo in se stessa, ma anche poiché favorisce la crescita economica e il raggiungimento degli “Obiettivi di sviluppo del Millennio”.

Ma il rapporto documenta anche come l’equità sia un sogno lontano. Viviamo in un mondo in cui condizioni predeterminate influenzano pesantemente le opportunità di un bambino.

A cominciare dalla vita stessa. In Mali, 12 bambini su 100 muoiono prima di compiere un anno. I figli di madri analfabete hanno ancora meno probabilità di sopravvivere (vedi grafico in basso). I bambini che ce la fanno spesso non vanno a scuola, e faranno fatica a guadagnarsi da vivere.  L’85% dei capifamiglia in Mali sono analfabeti. Immaginate che cosa voglia dire, nel mondo di oggi, non sapere né leggere né scrivere: quanto talento sprecato, quanta povertà, quanta emarginazione. Dare ai bambini la possibilità di studiare permetterebbe loro di sfruttare le proprie capacità, e la società intera ne beneficerebbe.

Le differenze tra Paesi sono enormi, anche se nel tempo, alcune differenze sono aumentate, altre diminuite, come nel caso della speranza di vita alla nascita (illustrato nel grafico nella pagina seguente).

Nel rapporto discutiamo tanti altri esempi di come la mancanza di opportunità e accesso alla salute, al credito, a forme di assicurazione, e così via pongono un freno allo sviluppo. Questa è una prima ragione per cui una maggiore eguaglianza di opportunità favorisce lo sviluppo: chi non ha modo, perché troppo povero o discriminato, di vivere, studiare, lavorare non può contribuire allo sviluppo.

Perché esistono differenze così vaste nelle opportunità? Ci sono certamente ragioni “tecniche”: malattie incurabili, zone remote dove è difficile portare l’istruzione, per fare due esempi. Ma la ragione più generale e profonda è che manca la volontà politica di creare pari opportunità, perché chi governa ha spesso tutto l’interesse a non espandere le opportunità dei poveri e degli emarginati e a mantenere la propria posizione di privilegio.

Le élite al potere perpetuano le iniquità tramite la violazione dei diritti di base (come quello all’educazione), la corruzione, la mancanza di trasparenza sulle proprie azioni. Questa è una seconda ragione per cui maggiori opportunità favoriscono lo sviluppo: dove c’è maggiore partecipazione al potere politico c’è maggiore protezione dei diritti, meno corruzione, più trasparenza.

Nel rapporto illustriamo il legame tra diseguaglianze, potere politico e istituzioni economiche con diversi esempi storici. Guardiamo per esempio all’America Latina. Le istituzioni coloniali, disegnate per sfruttare il più possibile le risorse delle colonie a vantaggio dei colonizzatori, hanno dato vita a società in cui le élite al potere difendevano i propri diritti ma violavano quelli della popolazione indigena e degli schiavi. Queste istituzioni sono state poi mantenute quando i Paesi sono diventati indipendenti. La democrazia si è diffusa con fatica e spesso a un alto costo, e le istituzioni economiche sono ancora oggi fortemente inique. Questo ha comportato forti ritardi nello sviluppo economico e sociale.

Nonostante il peso della storia, i cambiamenti sono possibili. I governi possono aumentare l’equità indirizzando i servizi e le infrastrutture verso i più svantaggiati: asili e scuole elementari nelle zone povere e meno soldi alle università; più investimenti nella prevenzione delle malattie, specie per le donne incinte e la prima infanzia, e meno spese per gli ospedali che curano i ricchi; strade rurali invece che autostrade intorno alla capitale. Ma perché cambi l’indirizzo delle politiche, spesso deve cambiare la distribuzione del potere, tramite ad esempio la decentralizzazione e la partecipazione dei beneficiari alla scelta e realizzazione dei progetti.

Aumentare la concorrenza in certi mercati è un altro modo per espandere le opportunità. I mercati finanziari, per esempio, sono in molti Paesi controllati da poche famiglie potenti. Anche in Italia: è noto che paghiamo costi bancari tra i più alti del mondo. Questo toglie risorse alle famiglie (proporzionalmente di più a quelle meno abbienti) e alle imprese, a favore di chi controlla le banche. Il controllo delle élite sul settore finanziario è ancora più forte nei Paesi in via di sviluppo, e le riforme sono difficili per via degli stretti legami tra chi controlla le banche e chi è al governo. In sintesi, il rapporto mette a fuoco il ruolo delle élite nel perpetuare inequità e ingiustizie e sottolinea l’importanza di riforme che amplìno la partecipazione all’economia e al governo per garantire uno sviluppo equo di lungo periodo.

Garantire eguali opportunità sia economiche che politiche è essenziale per ridurre la povertà e raggiungere gli obiettivi del millennio. Società con istituzioni inique possono crescere per qualche tempo, ma lo sviluppo diseguale non è sostenibile nel lungo periodo.

A cinque anni dal Millennium Summit di New York dove furono stabiliti gli Obiettivi del Millennio la povertà è lungi dall’essere sconfitta e i progressi fatti, per quanto significativi, non bastano.

C’è chi sostiene che l’attenzione alla povertà ha aumentato gli investimenti in educazione e salute a scapito di quelli in infrastrutture, senza i quali un Paese non cresce e non riduce la povertà. Noi crediamo che distinguere tra politiche sociali e politiche a favore della crescita sia fondamentalmente sbagliato, e che la crescita e il benessere aumentino se tutti hanno le stesse opportunità. Più infrastrutture per i ricchi (così come più educazione e sanità per i ricchi) non riducono la povertà.

Ciò che conta non è tanto il settore di intervento, ma chi ne beneficia (come nel caso illustrato qui in basso). Con questo rapporto vogliamo ribadire l’importanza per le società nel loro insieme di un processo di sviluppo che vada a beneficio dei poveri e degli esclusi. 

Che impatto avrà il rapporto sull’operato della Banca mondiale? Il nuovo presidente, Paul Wolfowitz, ha apprezzato il rapporto, e speriamo che questo si rifletta nel suo lavoro nell’istituzione.

Al tempo stesso, il rapporto è frutto delle convinzioni e del lavoro di tanti dipendenti della Banca, che credono fermamente nell’importanza di garantire eguali opportunità. Questa convinzione si sostanzia nell’espansione dei progetti gestiti dalle comunità (“community driven development”), degli investimenti in educazione primaria, salute materna e infantile, riforma dei sistemi legali. Negli ultimi anni si sono anche diffuse le analisi dell’impatto economico e sociale delle riforme strutturali (“poverty and social impact analysis”) e l’attenzione agli effetti sui poveri (e sui ricchi) delle politiche macroeconomiche e strutturali assume un maggiore peso. Speriamo che il rapporto fornisca ulteriore stimolo a queste attività.

Un’ultima considerazione. Come élite, noi cittadini del Nord del mondo abbiamo il potere, e lo usiamo a nostro vantaggio. Dettiamo le regole sul commercio mondiale, sui diritti di proprietà intellettuale, sugli aiuti. L’Italia è l’ultimo Paese quanto al rapporto aiuti-Pil: 0,15% nel 2004 -altro che quell’1% promesso dal governo all’epoca del G8 di Genova, e ben lontano dall’obiettivo dello 0,7% del Pil stabilito dalle Nazioni Unite-.

E come ha sottolineato il Rapporto sullo sviluppo umano 2005 dell’Undp, il 70% dei nostri aiuti sono vincolati a essere spesi per consulenti o imprese italiane. Dietro la mancanza di progresso sugli obiettivi del Millennio, sul commercio nell’ambito del Doha Round, o sulla riforma della governance della Banca mondiale e del Fondo monetario internazionale, ci sono le politiche dei nostri governi. Perché diminuiscano le disuguaglianze globali servono ampi cambiamenti non solo nei Paesi in via di sviluppo, ma anche nei Paesi ricchi.

Se vogliamo maggiore equità, dobbiamo spingere i nostri governi ad agire in questa direzione.

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Il dramma della mortalità

La possibilità di vivere varia enormemente a seconda del Paese in cui si nasce e di altre situazioni prestabilite, come il livello di scolarità delle madri. Nel grafico, i punti neri collegati dalla linea arancione indicano il tasso medio di mortalità nel primo anno di vita. Si va da poco più del 2% in Colombia al 12,5% in Mozambico (la probabilità che un bambino italiano ha di morire durante il primo anno di vita è del 5 per mille). Le differenze all’interno dei Paesi sono anch’esse molto forti (è l’ampiezza delle linee verticali). In El Salvador un bambino nato da madre analfabeta ha un quarto delle possibilità di sopravvivere fino a un anno rispetto a un bambino la cui madre ha un diploma di scuola superiore. Forti differenze esistono anche all’interno dei Paesi ricchi, come l’uragano Katrina ha messo in luce negli Usa.

L’aspettativa minacciata dall’Aids

Negli anni 60, la maggior parte degli abitanti dei Paesi poveri poteva aspettarsi di vivere fino ai 40 anni: il grafico che illustra la distribuzione dei cittadini del mondo per anni di vita infatti è “bimodale”, cioè la maggior parte dei cittadini sono raggruppati intorno a due punti, circa 40 anni per i Paesi poveri e circa 70 per quelli ricchi. Alla fine del ventesimo secolo, la speranza di vita alla nascita dei cittadini dei Paesi poveri si è avvicinata alla media dei Paesi ricchi (la distribuzione è “unimodale”). Ma la storia non è del tutto positiva: l’Aids ha ridotto in modo drastico la speranza di vita, e il grafico mostra una nuova “gobba” emergente attorno ai 40 anni di vita. In Botswana, uno dei Paesi dove l’Aids è più diffuso, la speranza di vita è crollata tra la metà degli anni 80 e il 2000 da 60 a 39 anni.

Pubblico o privato, basta sia equo

Nei dibattiti sulle privatizzazioni dei servizi essenziali si tende a semplificare. Il grafico a sinistra mostra chi beneficia della fornitura pubblica di acqua potabile in Niger: il 90% dell’acqua è destinato al 20% più ricco della popolazione, e solo il 3% al 20% più povero. Non solo, ma i più poveri, che in prevalenza comprano l’acqua da venditori ambulanti, la pagano tre volte più dei ricchi.

La fornitura pubblica non è quindi equa. È chiaro però che privatizzare la fornitura non migliora l’equità: estendere le condutture è lavoro lungo e costoso, difficilmente intrapreso da un privato.

In questi casi, il modo migliore per rendere più equo l’accesso all’acqua in breve tempo può essere concedere sussidi agli ambulanti, così da ridurre le differenze di prezzo tra ricchi e poveri.

Più sussidi che aiuti

Gli aiuti allo sviluppo si mantengono ben al di sotto di quanto promesso. Al contrario, i sussidi agricoli verso i produttori dei Paesi ricchi rimangono a percentuali molto alte del Pil (la sigla “Dac” accanto a Ocse indica il Development Assistance Committee, il comitato di coordinamento della cooperazione internazionale dell’Ocse che riunisce tutti i Paesi donatori). In particolare, gli aiuti italiani allo sviluppo sono lontanissimi dall’obiettivo Onu dello 0,7% del Pil, e sono calati in percentuale negli ultimi tre anni (grafico in basso). Sono i più bassi tra i membri del Dac (dietro solo agli Stati Uniti, che nel 2003 hanno stanziato lo 0,14% ma che in termini assoluti sono i maggiori donatori). In barba alle promesse fatte non solo a Genova durante il G8 del 2001, ma anche a Monterrey nel 2002, dove ci impegnammo a raggiungere lo 0,33% del Pil nel 2006.

Gli aiuti allo sviluppo si mantengono ben al di sotto di quanto promesso. Al contrario, i sussidi agricoli verso i produttori dei Paesi ricchi rimangono a percentuali molto alte del Pil (la sigla “Dac” accanto a Ocse indica il Development Assistance Committee, il comitato di coordinamento della cooperazione internazionale dell’Ocse che riunisce tutti i Paesi donatori). In particolare, gli aiuti italiani allo sviluppo sono lontanissimi dall’obiettivo Onu dello 0,7% del Pil, e sono calati in percentuale negli ultimi tre anni (grafico in basso). Sono i più bassi tra i membri del Dac (dietro solo agli Stati Uniti, che nel 2003 hanno stanziato lo 0,14% ma che in termini assoluti sono i maggiori donatori). In barba alle promesse fatte non solo a Genova durante il G8 del 2001, ma anche a Monterrey nel 2002, dove ci impegnammo a raggiungere lo 0,33% del Pil nel 2006.