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Se la legge antiterrorismo calpesta la Costituzione

Incertezza giuridica, norme vaghe e repressione penale inadeguata. Il 15 aprile il Parlamento ha votato definitivamente una legge che, promettendo interventi duri contro i "terroristi", rischia invece di colpire il dissenso politico. A partire dalle proteste contro la TAV. L’intervista al professor Antonio Cavaliere docente di Diritto penale all’Università Federico II di Napoli

Annunciare misure "a difesa" del Paese intaccando pesantemente i principi sanciti nella Costituzione. È questo l’effetto della cosiddetta "legge antiterrorismo", approvata definitivamente dal Senato il 15 aprile scorso. Il ministro dell’Interno Angelino Alfano -d’accordo con il presidente del Consiglio- ha trionfalmente definito a più riprese la legge (e il decreto governativo di partenza) come uno "strumento efficace contro il terrore".
Chi nelle scorse settimane è andato oltre alle celebrazioni è stato Antonio Cavaliere, professore di Diritto penale all’Università Federico II di Napoli. E l’ha fatto in un’interessante analisi pubblicata dalla rivista Diritto penale contemporaneo

A conversione del decreto legge avvenuta l’abbiamo intervistato. Il suo giudizio è netto e preoccupante: l’architettura del provvedimento è infatti "incompatibile con lo stato di diritto delineato dalla nostra Costituzione". Ci ha spiegato -nei dettagli- perché.
 

Professor Cavaliere a proposito del decreto antiterrorismo convertito in legge il 15 aprile scorso ha sostenuto che lì sia contenuta una sorta di "approvazione parlamentare in bianco e in blocco di tutte le missioni internazionali". Perché? E come si concilia questa "delega" con i principi sanciti dall’articolo 11 della nostra Costituzione?

Il principio sancito dall’art.11 della Costituzione (“l’Italia ripudia la guerra […] come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali”) e quello stabilito dall’art.78 della stessa Costituzione, secondo cui dev’essere il Parlamento a deliberare lo stato di guerra, comportano che la decisione relativa all’impiego di militari in “missioni internazionali” armate debba essere adeguatamente ponderata in sede parlamentare. Infatti, le missioni internazionali ‘umanitarie’, ma armate – anche quando non costituiscono proprio un eufemismo elusivo del ripudio della guerra costituzionalmente sancito – rischiano sempre di dar luogo a conflitti bellici o di finire per partecipare a quelli in corso, con il conseguente sacrificio di tante vite umane. Perciò è necessaria, ripeto, una decisione parlamentare ben ponderata. Invece, nel caso del decreto legge antiterrorismo, il Governo non solo ha deciso in materia di missioni internazionali per i sessanta giorni di vigenza del decreto, ma ha anche imposto al Parlamento una procedura d’urgenza, cioè quella propria della conversione di decreti legge; e per di più lo ha fatto deliberando in un unico provvedimento su tutte le missioni internazionali, molto diverse tra loro. Come se ciò non bastasse, ricorrendo ad una tecnica per la verità consueta, ma non per questo meno censurabile, ha riunito in un unico articolo tutte le missioni in Europa; in un altro, tutte le missioni in Africa; in un altro ancora, tutte quelle in Asia. Ora, poiché in Parlamento i provvedimenti vengono approvati articolo per articolo, praticamente si è imposto al Parlamento stesso di approvare, con un unico voto, tutte le missioni in Europa, e così pure per l’Africa e l’Asia. 
Quindi, sul piano formale si potrà anche sostenere che il procedimento sia corretto; ma nella sostanza il Governo si è fatto approvare in bianco e in blocco tutte le missioni internazionali, dimostrando ancora una volta scarso rispetto per il Parlamento. 
 
Analizzando le norme contenute nel provvedimento ha parlato di un "progressivo commiato da un diritto penale del fatto a favore di un diritto penale dell’autore". Che cosa intende?
 
Mi riferisco ad un principio riconosciuto, almeno a partire da Beccaria, nella cultura giuridico-penale moderna, ed accolto dalla nostra Costituzione: il principio secondo cui si può punire una persona solo se ha commesso un fatto che abbia dato luogo ad un’offesa – ossia, ad un danno o quanto meno al concreto, imminente pericolo di un danno – a beni giuridici di una o più persone o dell’intera collettività. L’art.25 comma 2 della Costituzione fa espressamente riferimento alla necessità di un “fatto commesso” quale condizione di legittimità di un intervento penale. E, del resto, poiché la pena incide su diritti fondamentali della persona punita, è un’esigenza elementare di proporzione – ricavabile dall’art.3 della Costituzione – a richiedere che si venga puniti solo se si sono almeno messi realmente in pericolo beni giuridici altrui. Questo è il diritto penale del fatto. 
Il diritto penale dell’autore, proprio dei sistemi autoritari ed incompatibile con la Costituzione, è quello che punisce anche comportamenti che non ledono né pongono oggettivamente in pericolo beni altrui: in particolare, per quel che riguarda la materia del terrorismo, mere manifestazioni di dissenso politico o di propositi criminosi, oppure atti preparatori lontanissimi dalla commissione del fatto. 
Quando – come nel provvedimento di cui parliamo – si arriva a rendere punibile, come “arruolato”, colui che si è limitato a dirsi pronto a morire per la Jihad parlando al telefono con qualcuno, oppure, com’è accaduto con l’ampliamento della norma in tema di addestramento, il ‘no-global’ che ha consultato un sito internet per informarsi sulle cesoie buone per tagliare reti metalliche e poi è andato in un negozio a comprarle, ciò significa abbandonare il diritto penale del fatto e punire delle persone per un atteggiamento interiore, al di fuori di qualsiasi proporzione con ciò che hanno fatto, perché ancora non hanno neppure tentato di far male a chicchessia o di danneggiare effettivamente una rete metallica. E si tenga presente che, ad esempio, nell’ipotesi dell’arruolamento e in quella – peraltro già vigente prima del decreto appena approvato – della partecipazione ad associazione terroristica, il mero mettersi verbalmente a disposizione comporta pene elevate: rispettivamente, da cinque ad otto anni e da cinque a dieci anni. 
 
Esiste il rischio che queste nuove norme "gravemente indeterminate" colpiscano anche fenomeni del tutto diversi e lontani dal terrorismo, quali quelli che lei definisce "antagonismo politico o addirittura il mero dissenso", rappresentato ad esempio dal movimento No-Tav. Se sì, potrebbe fare degli esempi specifici?
 
Quando una norma incriminatrice è vaga, essa rischia di avere una portata troppo ampia e, quindi, di essere applicata in modo tale da punire condotte diverse e lontane da quelle che sarebbe legittimo punire. Un altro principio costituzionale fondamentale in diritto penale è quello di determinatezza, che è un corollario del principio di legalità sancito dall’art.25 co.2. Ebbene, se una norma è indeterminata, è possibile che venga applicata a comportamenti inoffensivi, che siano soltanto manifestazioni di ‘cattivi pensieri’. Ho appena fatto l’esempio di chi, al telefono, esprime idee terroristiche ed è punibile già solo per questo: la norma, naturalmente, non si applica solo ai fondamentalisti islamici, ma anche a chi, al telefono o su un social network, si dice disposto a tutto, anche alla violenza per fermare la TAV. Se taluno, rispondendo all’invito di un altro, dice: “Sono d’accordo a sabotare la TAV”, c’è il concreto rischio di avvio di un procedimento penale; ma quel qualcuno non ha ancora fatto alcunché! Poi, può ben darsi che, all’esito di un lungo processo e magari dopo che il malcapitato ha trascorso un periodo più o meno lungo in custodia cautelare in carcere, arrivi l’assoluzione. Infatti, norme indeterminate lasciano ampia discrezionalità – in un senso o nell’altro – alla magistratura; prima ai p.m. e al giudice delle indagini preliminari, che decide sulla custodia cautelare, e poi a quelli delle fasi e dei gradi successivi di giudizio. Ma intanto, anche in caso di assoluzione, la psiche, la reputazione e la libertà di una persona innocente avranno subito danni gravissimi ed irreversibili.
Più si ampliano le norme, più ci si allontana dai fatti per anticipare l’intervento penale a condotte molto lontane dall’offendere beni concreti, più si rischia di punire il modo di essere e di pensare. E bisogna aggiungere che già la legislazione vigente prima del d.l. si presta a punire condotte di mero dissenso ideologico ed è, come tale, in conflitto con lo spirito della Costituzione, prima che con singole norme come l’art.21, in tema di libertà di manifestazione del pensiero: pensiamo soltanto alla punibilità dell’istigazione e della mera apologia ed ai processi attualmente in corso a carico di chi ha detto “La TAV va sabotata”… “le cesoie servono a tagliare le reti”. 
Un esempio molto significativo di indeterminatezza pericolosa per le libertà individuali è costituito proprio dalla definizione della finalità di terrorismo nell’art.270 sexies del codice penale: la finalità sussiste, tra altre ipotesi, allorquando la condotta può arrecare grave danno ad un Paese (quale danno? Anche solo un danno di immagine?)… ed è compiuta “al fine di costringere i poteri pubblici”… “ad astenersi dal compiere un qualsiasi atto”. Ma allora non può sorprendere che si possa definire “terrorista” chi, durante una manifestazione no-TAV, resista alla polizia; o chi faccia parte di un’associazione che si propone di resistere alla polizia per fermare la TAV… La punibilità dipenderà da opzioni discrezionali: dalla stessa denuncia alle determinazioni del p.m. e dei giudici. Una tale incertezza giuridica, con il rischio di punire meri ‘dissenzienti’, è incompatibile con lo stato di diritto delineato dalla nostra Costituzione.
 
A proposito di "arruolamento" o di "viaggi finalizzati al compimento delle condotte con finalità di terrorismo" parla di una "rinuncia ad una qualsiasi descrizione del fatto". Quali sono gli effetti?
 
Nella norma sull’arruolamento non è scritto cosa si intenda per tale, e vi sono già sentenze che hanno condannato come “arruolato” chi si sia detto pronto ad atti di terrorismo. Ma il legislatore deve descrivere la condotta punibile, non può limitarsi alla tautologia per cui “arruolare” vuol dire “arruolare”! Quanto ai “viaggi finalizzati”, è intuibile l’eventualità che la norma incriminatrice venga impiegata per punire chi organizza i viaggi verso l’Africa o l’Asia minore di qualche immigrato in Italia che, magari, è stato intercettato in moschea o al telefono o in rete mentre faceva discorsi ‘sospetti’. Come poi si dimostri che l’organizzazione del viaggio sia “finalizzata” ad unirsi alla Jihad non si sa; la norma fa leva, infatti, su una finalità interiore la cui prova è ardua. La disposizione contenuta nel decreto legge, per giunta, non era riferita solo ai viaggi all’estero, per cui anche l’organizzazione di viaggi in autobus verso la Val di Susa in occasione di manifestazioni no-TAV sarebbe risultata ‘a rischio’… Ma a ciò si è posto rimedio in sede di conversione del decreto-legge. 
 
In merito alla "detenzione abusiva di precursori di esplosivi" o della loro "omessa denuncia" prefigura paradossalmente un rischio anche per barbieri, parrucchieri e odontoiatri. Perché?
 
Si tratta dei tipici inconvenienti dell’anticipazione dell’intervento penale a condotte molto lontane dal fatto che offende o mette in pericolo un bene altrui. Non si vuol punire soltanto la detenzione di esplosivi, ma anche quella di certe sostanze che potrebbero servire a confezionare esplosivi e sono perciò dette ‘precursori’. Il decreto legge ed ora la legge antiterrorismo rinviano ad un elenco di tali sostanze, contenuto in un regolamento dell’Unione europea; dell’elenco fanno parte l’acqua ossigenata (ma, almeno nel regolamento, solo oltre una certa concentrazione) e sostanze comunemente impiegate quali fertilizzanti in agricoltura. L’acqua ossigenata, in concentrazione d’ora in poi vietata, la detengono i barbieri e i parrucchieri, che la usano per stingere i capelli, e gli odontoiatri, che la adoperano per sbiancare i denti. Il regolamento dell’UE prevede in futuro un procedimento autorizzativo per l’approvvigionamento, e vieta di punire la detenzione fino all’anno prossimo. Invece, il decreto legge ha ravvisato la “necessità ed urgenza” di renderla punibile da subito: ma così si è posta in essere una norma che ogni giudice dovrà disapplicare, perché contraria ad un regolamento dell’Unione europea… il che è davvero paradossale. Ma, al di là di ciò, il fatto è che il legislatore avverte la necessità di prevedere una sanzione penale, anziché una soltanto amministrativa, non solo per barbieri, parrucchieri e odontoiatri che detengono ‘abusivamente’ l’acqua ossigenata concentrata, ma anche per chi di loro ne smarrisca una bottiglia e non denunci il fatto all’autorità: l’omessa denuncia di smarrimento di acqua ossigenata sarà reato! Ora, è chiaro che norme così ridicole saranno generalmente disapplicate e servono quasi soltanto a creare la mera apparenza di un intervento ‘forte’ del Governo e del Parlamento contro il terrorismo; però se il barbiere o il dentista frequentano ambienti integralisti islamici e magari lo sono essi stessi, il discorso cambia e si trasforma nell’eventualità concreta che, in mancanza di prove d’altro, li si punisca davvero per condotte di detenzione o omessa denuncia di furto o smarrimento di precursori. 
Ad ogni modo, resta il dato inquietante per cui non è punibile la detenzione dei precursori di precursori, ed anche l’acqua ossigenata si può preparare con due soli ingredienti. Non è un segreto, è scritto su wikipedia… Allora, che fare: punire anche la detenzione e l’omessa denuncia di smarrimento di precursori di precursori?
 
Privacy e protezione dei dati personali. In forza di quali elementi contenuti nella legge intravede uno "spostamento verso l’esecutivo di poteri pericolosamente incidenti sui diritti essenziali dell’individuo"?
 
Il decreto legge, che sul punto non è stato modificato dalla legge di conversione, prevede che le deroghe alla normativa in tema di trattamento di dati personali per finalità di polizia non debbano più essere autorizzate per disposizione espressa di legge – come era previsto fino all’entrata in vigore del decreto -, ma anche solo con regolamento ministeriale. Il ministro dell’Interno potrà quindi decidere trattamenti di dati personali, anche sensibili (cioè, ad esempio, dati relativi all’iscrizione di taluno a partiti o associazioni politiche o sindacali), in deroga a norme aventi forza di legge. In fase di conversione del decreto, si è andati anche oltre nell’incidere sulla riservatezza individuale, nonostante la Corte di Giustizia dell’Unione europea si sia già pronunciata in senso contrario a data retentions motivate con vaghe finalità di ordine e sicurezza, dichiarando invalida una direttiva europea in materia. 
 
Infine, l’inclusione e la promozione sociale dovrebbero rappresentare i primi e più importanti strumenti per contrastare il terrorismo. Ma nella legge l’approccio è stato un altro. Eppure le stesse Nazioni Unite suggeriscono questa strada alternativa. Perché non è stata percorsa?
 
In un mondo in cui circa un miliardo di esseri umani vive in condizioni di estrema povertà ed altri milioni di persone vivono in condizioni di emarginazione e di disadattamento sociale, psicologico, culturale, quando qualcuno, tra quei milioni e milioni di persone, commette o tenta di commettere o si prepara o anche solo si dice pronto a commettere un reato, la sola risposta che i nostri ordinamenti – anche quelli dei Paesi ‘civili’ – sanno dare è quella repressiva. È l’unica che non costa alcunché, in particolare non costa la destinazione di risorse alla rimozione delle cause profonde del disagio; al contrario, la risposta penale contribuisce a perpetuare, anzi a radicalizzare l’assetto del potere economico e politico mondiale. Le Nazioni Unite e le stesse istituzioni europee riconoscono, anche se solo sul piano delle astratte dichiarazioni di principio, che la radice profonda di fenomeni criminali come quello del terrorismo ‘vero e proprio’ – e non di quello artificialmente definito tale – sta in problemi economico-sociali, politici e culturali che andrebbero affrontati diversamente. Certo, bisognerebbe che ne traessero le conseguenze sul piano dei programmi operativi. Solo così si potrebbe sottrarre ai vertici delle organizzazioni terroristiche l’esercito di riserva costituito dai tanti disperati che quelle organizzazioni indottrinano e strumentalizzano.
Non si tratta di evocare palingenesi umane: si dovrebbe invece intervenire, concretamente e, stavolta sì, con “straordinaria urgenza”, in Italia come in altri Paesi, sulle condizioni socio-economiche delle persone deboli, sulle nostre banlieues, sulle politiche d’integrazione culturale realizzabili nel territorio. Questo presupporrebbe, sul piano generale, qualcosa di molto semplice: riscoprire eguaglianza, non discriminazione, giustizia e solidarietà sociale quali ideali, costituzionalmente sanciti, di una politica di sinistra. Ed opporsi, quindi, a politiche neoliberiste che non fanno che perpetuare la libertà di pochissimi a discapito della sottomissione di moltissimi; politiche che, per proteggere la fortezza di quei pochissimi, si limitano ad usare il manganello, il diritto penale e gli eserciti.

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